휴게소 부지를 취득하기 이전에 도로구역결정고시가 있었더라도 이는 지목변경에 필요한 행정절차를 거친 것에 불과하며, 원고가 고속도로 휴게시설 설치공사를 마치고 사용승인을 받은 2010. 9. 14.경 해당 부지의 사실상 현황이 고속도로 휴게시설에 맞게끔 변경된 이상, 관계법령에 따라 설치가 강제된다거나 이익이 발생하기 어렵다 하여 취득세 부과대상에서 제외할 수 없다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2010. 9. 10. 경기 여주군

능서면 매류리 1-6 외 41 필지 109,206㎡(이하 ‘이 사건 휴게소 부지’라 한다)에

서여주 간이휴게소(마산방향 및 양평방향)를 신축하여 피고로부터 사용승인을 받았는데, 원고가 이 사건 휴게소 부지의 조성을 위하여 지출한 토목공사비와 지급자재비는 총 9,302,283,609원(부가가치세 제외)이다. 한편, 이 사건 휴게소 부지 중 원고가 소유하는 면적은 104,755㎡이고, 대한민국이 소유하는 면적은 4,451㎡이다.

나. 원고는 2011. 4. 19. 이 사건 휴게소 부지의 지목변경에 대한 과세표준을 8,923,142,680원(위 토목공사비와 지급자재비 중 이 사건 휴게소 부지의 전체 면적에서 원고 소유 면적이 차지하는 비율에 해당하는 금액)으로 산정하여 취득세 224,381,340원(가산세 45,918,490원 포함) 및 농어촌특별세 22,438,120원(가산세 4,591,840원 포함) 합계 246,819,460원에 대하여 구

지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제121조의2 제1항에 따른 기한후 신고를 하였고, 피고는 이 사건 휴게소 부지를 지목변경에 따른 취득세 부과대상으로 보아 원고에게 위 신고 내역에 따라 해당 취득세와 농어촌특별세(각 가산세 포함)를 납부할 것을 고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 원고는 2011. 4. 20. 이 사건 처분에 따른 위 고지금액을 모두 납부하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 피고의 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1)

구 지방세법 제105조 제5항에 따라 취득세가 과세되기 위해서는 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에 해당하여야 한다. 그런데 이 사건 휴게소 부지는 한국도로공사법 및 도로법 등 관계법령에 의하여 그 설치가 강제되고 도로의 부속물로서 그 처분이나 양도가 자유롭지 않아 실질적으로 재산적 가치가 거의 없으므로 공사비를 투입하여 휴게시설의 부지를 조성한 사실만으로 이 사건 휴게소 부지의 가격이나 가치가 증가하였다고 볼 수 없다.

(2) 원고는 공기업으로서 사실상 대한민국을 대신하여 이 사건 휴게소 부지를 원고 명의로 보유하고 있는 것에 불과하므로 이 사건 휴게소 부지의 실질적인 소유자는 원고가 아니라 대한민국으로 보아야 한다.

(3) 원고는 이 사건 휴게소 부지에 대한 도로구역결정고시가 있은 후에 위 휴게소 부지를 취득하였고 그 이후 휴게시설의 설치를 위한 공사를 하였는바, 이 사건 휴게소 부지는 위 도로구역결정고시로 인하여 사실상 지목이 변경되었다. 따라서 이 사건 휴게소 부지의 조성에 소요된 공사비용은 지목이 사실상 변경된 토지에 관하여 지출된 것으로서 지목 변경에 소요된 비용이라고 할 수 없다. 그리고 통상 전, 답 등의 경우와 비교하여 도로가 시가표준액이 같거나 낮을 것이 자명하므로, 지목의 사실상 변경으로 인하여 이 사건 휴게소 부지의 가액이 증가하였다고 보기도 어렵다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 첫 번째 주장에 관하여

부동산의 취득에 대한 취득세는 취득물건을 과세객체로 하는 것이 아니라(이 점에서 재산세와 구별된다) ‘취득행위’를 과세객체로 하여 부과하는 행위세이자, 본래 재화의 이전이라는 사실 자체를 포착하여 거기에 담세력을 인정하고 부과하는 유통세의 일종으로, 취득자가 재화를 사용·수익·처분함으로써 얻을 수 있는 이익을 포착하여 부과하는 것이 아닐뿐더러, 취득자가 실질적으로 완전한 내용의 소유권을 취득하는가의 여부에 관계없이 사실상의 취득행위 자체를 과세객체로 하는 것이다(

대법원 2004. 11. 25. 선고 2003두13342 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 이 사건 휴게소 부지가 관계법령에 따라 설치가 강제되는 고속도로 휴게시설의 부지 용도로서 원고가 재정상황이나 수익발생 여부 등을 고려하여 자유로이 설치 여부를 결정할 수 없다거나 향후에도 처분이 제한되는 등 실제로 이익이 발생하기 어렵다는 사정만으로 위 휴게소 부지의 사실상 지목변경이 취득세의 부과대상에서 제외되어야 한다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 두 번째 주장에 관하여

원고는 한국도로공사법에 의하여 설립된 법인으로서 ‘

공공기관의 운영에 관한 법률’ 제5조 제3항 제1호 (나)목,

같은 법 시행령 제7조에서 정한 준시장형 공기업으로서 사채를 발행할 수 있으며, 매 사업연도의 결산결과 이익이 생기면 주주에 대하여 배당을 하고(

한국도로공사법 제4조,

제5조,

제14조,

제15조참조), 한국도로공사법과 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’의 규정 외에 상법 중 주식회사에 관한 규정이 준용된다(

한국도로공사법 제19조). 또한 원고는 법인세법 제1조 제2호 소정의 '비영리내국법인'에는 해당하지 아니하여 소득의 출처를 불문하고 소득 전부에 대하여 법인세를 납부하고 있고,

구 지방세법 제107조 제1호, 제186조 제1호, 같은 법 시행령 제79조 소정의 지방세가 감면되는 비영리사업자에도 해당하지 아니하여 취득세 및 재산세를 납부하고 있으며, 특히 모든 부동산임대료에 대하여 부가가치세를 납부하고 있다[

부가가치세법 제4조 제1항,

같은 법 시행령 제1항 제4호 (마)목 참조].

그러므로 원고는 출자자인 국가와 구별되는 권리의무의 주체로서, 이 사건 휴게소 부지를 자신의 명의로 소유하고 있고, 이 사건 휴게소의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아니라 원고에게 바로 귀속된다.

따라서 이 사건 토지들의 소유자는 원고임이 분명하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 세 번째 주장에 관하여

(가) 먼저 이 사건 휴게소 부지의 지목이 사실상 변경된 시점에 관하여 본다.

‘지목의 사실상 변경’이란 토지의 형질이 변경되어 그 주된 용도가 달라지거나 다른 지목으로 그 형태가 갖추어졌으나 지적공부상 등록변경이 이루어지지는 아니한 것을 의미한다. 원고가 이 사건 휴게소 부지를 취득하기 전에 이미 도로구역결정고시가 있었다고 하더라도 이는 지목변경에 필요한 행정절차를 거친 것에 불과하고, 위 휴게소 부지가 종전의 전답이나 임야 상태로 남아 있을 뿐 고속도로 휴게시설의 효용에 적합하도록 형질이나 이용상황이 실제로 변경되어 있지 않는 상황에서 지목이 사실상 변경되었다고 할 수는 없다. 오히려 원고가 고속도로 휴게시설 설치공사를 마치고 피고로부터 사용승인을 받은 2010. 9. 14.경 이 사건 휴게소 부지의 형질이나 이용상황이 고속도로 휴게시설의 사용목적이나 용도에 맞게끔 변경되었다고 할 것이다. 따라서 위와 같이 사용승인을 받은 2010. 9. 14.경 비로소 이 사건 휴게소 부지의 지목이 사실상 변경되었다고 보아야 한다.

(나) 다음으로 이 사건 휴게소 부지의 지목이 사실상 변경됨으로써 그 가액이 실제로 증가하였는지 여부에 관하여 본다.

구 지방세법 제105조 제5항은 토지의 지목이 사실상 변경된 것을 취득세의 과세대상인 간주취득으로 보기 위해서는 그 토지의 주된 사용목적 또는 용도에 따라 구분되는 지목이 사실상 변경되었을 뿐만 아니라 그로 인하여 가액이 증가되어야 한다고 규정하고 있다.

이 사건에서 보건대, 을 제5호증의 1 내지 25, 27 내지 41, 을 제11호증의 1 내지 6의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 이 사건 휴게소 부지의 각 토지를 취득할 무렵인 2003년 내지 2005년 당시의 취득단가(㎡ 당)는 7,200원 ~ 23,000원에 불과했으나, 사실상 지목이 변경된 이후인 2011. 1. 1.을 기준으로 산정된 공시지가는 20만 원 안팎에 이르러 그 지가가 10배가량 상승한 사실이 인정되는바, 이러한 지가상승이 단순한 물가상승에 기인한 것이라고 보기는 어렵고, 달리 지가상승을 유발할 주변상황의 변화가 있었다고 볼 만한 자료도 없으므로, 위 휴게소 부지의 지목이 사실상 변경됨에 따라 그 가액이 실제로 증가한 것으로 봄이 상당하다.

(다) 끝으로 피고가

구 지방세법 시행령 제82조 단서의 규정에 따라 원고가 이 사건 휴게소 부지에 관하여 지출한 토목공사비용 및 지급자재비 8,923,142,680원(대한민국 소유 부지에 대한 비용을 제외한 것이다)을 지목변경에 소요된 비용으로 본 것이 적법한지 여부에 관하여 본다.

구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제82조는, 증가한 가액은 토지의 지목이 사실상 변경된 때를 기준으로 하여 지목변경 전의 시가표준액과 지목변경 후의 시가표준액의 차액으로 하되, 판결문, 법인장부에 의하여 지목변경에 소요된 비용이 입증되는 경우에는 그 비용으로 한다고 규정하고 있다.

을 제1, 6, 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 피고에게 위 휴게소 부지의 지목변경에 따른 간주취득세의 과세표준을 신고하면서 법인장부 등을 토대로 그 비용을 산정하여 직접 기재하였고, 그 내역을 살펴보더라도 토공사, 배수 및 옹벽공사, 포장 및 부대공사 등에 소요된 비용 및 그 자재비에 관한 것인 사실, 피고는 2009년과 2010년경 각 이천시

소재 덕평휴게소 부지나 진주시 소재 문산휴게소의 부지에 관해서도 지목변경을 원인으로 한 간주취득세신고를 하면서 위 시행령 규정에 따른 금액을 과세표준으로 신고한 사실(원고는 피고의 요구에 따라 위 토목공사비용 등을 과세표준으로 신고한 것일 뿐이라고 주장하나, 피고가 원고에게 지목변경에 따른 간주취득세의 납부만을 종용했던 것으로 보일 뿐 그 과세표준의 산정방법까지 정해서 납부할 것을 요구하지는 않았던 것으로 보인다)을 인정할 수 있다.

위 인정사실을 앞서 본 법령의 규정에 비추어 보면, 위 비용은 이 사건 휴게소 부지를 전답이나 임야에서 도로로 형질변경하여 휴게소로서의 효용에 필요한 공사를 완료하는데 투입한 것이므로, 이를 이 사건 휴게소 부지의 지목변경에 소요된 비용으로 볼 수 있다.

(라) 따라서 이와 같은 전제에서 원고가 지출한 지목변경비용을 기초로 지목변경에 따른 취득세를 부과한 피고의 이 사건 처분은 적법하므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.