고속도로 휴게소의 주차장은 휴게소 건물에 부속된 필수적인 부대공간으로서 다른 영리목적의 시설과 기능적으로 일체를 이루는 점등을 종합하여 보면 주차장 부지도 임대차 계약의 목적물로서 다른 토지 부분과 함께 수익사업인 임대사업에 제공되었고 봄이 타당하다. 따라서 처분은 정당하다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결 이유 해당 부분 기재와 같으므로,

행정소송법 제8조 제2항,

민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 고속국도의 관리청은 국토해양부장관이므로 고속국도 휴게소 및 주차장 등의 설치의무자는 국가인데, 원고는 국가를 대신하여 이 사건 토지들을 원고 명의로 소유하고 있을 뿐이어서 이 사건 토지들의 실질적인 소유자는 국가라고 할 것이므로, 이 사건 각 처분은 실질과세원칙에 위반된다. 또한 실질적으로 국유인 이 사건 각 토지는

지방세법 제185조 제1항 본문의 규정에 의하여 재산세 비과세대상에 해당하므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

2) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되고 있는 경우가 아니어서

지방세법 제186조 제4호,

같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세대상이므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

3) 설령, 이 사건 휴게시설 설치에 직접 제공된 바닥면적에 대하여 재산세 등을 부과하는 것이 적법하다고 볼 여지가 있다고 하더라도, 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 부분은 휴게시설 및 주유소 부지에 한정되고, 원활한 교통의 확보 및 고속도로 이용객의 통행 안전, 공중의 편의 등에 그 주된 설치 목적이 있는 주차장 부지에 대해서는 재산세가 비과세 되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 전국적으로 20여개 노선의 고속국도에 약 160개의 휴게시설을 설치·관리하고 있다. 원고의 용지업무처리예규에 의하면 원고가 도로의 설치·관리 및 부대사업을 위하여 토지를 취득하면 고속국도 본선의 부지는 ‘대한민국’ 명의로, 휴게소 등 부대시설 부지는 ‘원고’ 명의로 하여 소유권이전등기를 경료하게 되는데, 그 이유는 국유재산의 경우 그 지상에 건물을 신축하려면 무상사용허가 및 대부절차 등 행정절차가 복잡하고 그 처리에 많은 시간이 소요되므로 건물신축이 예정된 휴게시설 부지의 경우 그러한 절차상의 제약에서 벗어나기 위함인바, 원고는 이에 따라 자신의 명의로 소유권이전등기를 마친 부지 위에 주로 직접 휴게시설을 신축하여 제3자에게 임대하는 방식으로(일부 휴게시설의 경우 휴게소 운영자가 이를 완공하여 원고에게 기부채납하는 조건으로 운영권을 위탁받아 사용하면서 임대료를 차감받는 형태의 계약이 체결되기도 한다) 이를 관리하고 있다.

2)

구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 및

구 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙(2009. 2. 19. 국토해양부령 제101호로 전부개정되기 전의 것) 제47조에 의하여 마련된 ‘유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침’에 따르면, 유료도로 이용객의 편의 제공을 위해 설치되는 휴게시설의 부지면적은 주차장면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말하고, 휴게소가 입지하는 본선 교통량을 기준으로 일정한 산식에 따라 산출된 범위 이내로 위 주차장면적 및 건축물 부지면적 등을 정하도록 하고 있는바, 원고는 위 지침에 따라 유료도로로서 고속국도인 본선에 접하여 이 사건 각 휴게시설을 설치하였다.

3) 원고는 2007. 3. 8. 주식회사

연합진흥에게 고성휴게소(상,하)의 휴게시설과 그 부지의 사용권을 임대차기간 2007. 6. 25.부터 2012. 6. 24.까지로 정하여 임대하는 등 별지 부과처분 및 임대내역표의 임대내역란 기재와 같이 이 사건 각 휴게시설을 임대하였는데, 그 각 임대차계약의 주요 내용은 아래와 같다.

○ 휴게시설 부분의 임대보증금과 주유소 부분의 임대보증금을 별도로 정하며, 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대요율을 적용하여 산출한다.

○ 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품판매 및 윤활유주입, LPG 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.

○ 임차인은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자보호를 위하여 임차인이 최선의 관리의무 미이행시 시정조치를 요구할 수 있다.

○ 임차인은 석유제품의 가격을 공급정유사와 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.

○ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.

○ 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.

○ 임차인은 휴게시설 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 재임대할 수 없다.

○ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.

4) 원고는 임대요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표에 의하여 일률적으로 정하고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것으로서, 평균임대요율은 휴게소의 경우 매출액의 약 9.81%이고, 주유소의 경우 약 2.49%이다.

5) 원고의 2008년도 총 매출액 약 3,261,098,000,000원 중 도로관리사업수익이 2,514,168,000,000원, 부대사업수익이 200,574,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 107,054,000,000원이며, 2008년도 총 영업이익 832,961,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 774,716,000,000원, 부대사업이 약 58,100,000,000원이다.

2007년도의 경우 총 매출액 약 3,303,621,000,000원 중 도로관리사업수익이 2,475,088,000,000원, 부대사업수익이 162,520,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 98,667,000,000원이며, 2007년도 총 영업이익 738,202,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 683,258,000,000원, 부대사업이 약 54,944,000,000원이다.

6) 원고의 2009년도 예산서에 따르면 위 2007년과 2008년도 손익계산과 마찬가지로 고속국도 등 유료도로의 통행료 수입(2008년도 예산이 2조 9,794억, 2009년도 예산이 2조 7,406억 상당에 이른다) 등 도로관리사업수익과 휴게시설의 임대료 수입 등 부대사업운영수익이 매출액의 대부분을 차지하고, 이를 재원으로 하여 휴게시설과 도로의 신·증설, 보수·유지에 필요한 비용(이 중 휴게시설과 도로의 보수·유지비용은 영업비용으로, 휴게시설과 도로의 신·증설비용은 자본적 예산으로 각 책정되어 있다)이 지출되고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 3, 4, 9 내지 13호증, 을나 제1호증, 을다 제2호증, 을라 제4호증, 을마 제2, 3, 4호증, 을바 제2호증, 을사 제3 내지 7, 10, 11호증, 을아 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 각 토지들의 실질적인 소유자가 국가라는 주장에 대한 판단

살피건대 앞서 본 사실과 위의 각 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 출자자인 국가와는 구별되는 권리의무의 주체로서, 이 사건 각 토지를 자신의 명의로 소유하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 각 토지들의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아닌 원고에게 바로 귀속되며, 국가는 원고로부터 이익배당을 받고 있음을 알 수 있다.

따라서 이 사건 토지들의 실질적인 소유자는 원고임이 분명하므로 이 사건 토지의 실질적인 소유자가 국가라는 점을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

2) 이 사건 토지가 수익사업에 사용되지 않는다는 주장에 대한 판단

지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 하고, 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다.

한편, ‘도로법에 의한 도로’에는 일반인의 교통을 위하여 제공되는 협의의 도로 외에 ‘도로의 부속물’도 포함되고, 도로의 부속물에는 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설’이 포함되므로, 고속국도에 설치된 휴게시설의 부지 및 그 이용에 제공된 토지는 위 ‘도로법에 의한 도로’에 해당한다[

도로법 제2조 제1항 제1호,

제4호 마목,

제2항,

구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호].

살피건대, 앞서 본 사실과 위의 각 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치ㆍ관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 당연히 수반될 수밖에 없는 성질의 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서, 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다. 그러므로 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당하고 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.

① 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인의 성격도 가지고 있다.

② 이 사건 각 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 각 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다고 볼 여지가 충분하다.

③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 각 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 각 휴게시설의 유지ㆍ관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.

④ 원고는 이 사건 각 휴게시설을 포함하여 전국의 고속국도에 위치한 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.

⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신ㆍ증축, 도로의 신ㆍ증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수ㆍ유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

3) 주차장 부지가 수익사업에 사용되지 않는다는 주장에 대한 판단

앞서 본 사실 및 위의 각 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고와 주식회사

한도산업 등 휴게소 임차인 사이에 작성한 휴게소 운영권 임대차 계약서에는 ‘휴게시설과 그 부지의 사용권’이 임대차계약의 목적물로 되어 있고(제1조), ‘주차장의 일상적인 유지ㆍ관리 및 청소’는 임차인이 관리한다고 명시(제11조)하고 있는 점, ② 고속국도 휴게소 부지면적 산출지침(갑 제3호증)에는 “3. 휴게소 부지면적의 구성요소별 내용, 가. 본지침에서 정하는 휴게소 부지면적은 주차장 면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말한다.”고 기재되어 있는 점, ③ 고속도로 휴게소를 이용하기 위해서는 그 주차장 이용이 필수적이므로 휴게소 임차인으로서는 주차장을 임차하지 않고서는 휴게소 영업을 할 수 없고, 고속도로 휴게소의 주차장은 휴게소 건물에 부속된 필수적인 부대공간으로서 사회통념상 휴게소, 주유소 등 다른 영리목적의 시설과 기능적으로 일체를 이루고 있다고 볼 수 있다는 점 등을 종합하여 보면, 주차장 부지도 임대차 계약의 목적물로서 다른 토지 부분과 함께 수익사업인 임대사업에 제공되었다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없어 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고의 피고들에 대한 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.