휴게소를 설치하고 그에 필요한 용역을 제공하는 것은 토지를 그 본래의 용도대로 사용하는 것에 불과하므로 토지가 유료로 사용된 것으로 볼 수는 없다. 따라서 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상이므로 이와 다른 전제에 선 처분은 부당하다.

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 8, 을가 제1, 2호증, 을나 제2호증의 1, 2, 3,, 을다 제1호증, 을라 제1, 2, 3호증, 을마 제1, 6호증, 을바 제1, 2호증, 을사 제1, 2호증, 을아 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고의 지위와 이 사건 각 토지의 이용현황

(1) 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인으로, 위 법에 따라 유료도로의 신설개축유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리, 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치 및 관리, 도로사업에 필요한 부동산의 취득 및 관리 등의 업무를 수행한다(제12조).

(2) 원고는 대전통영고속도로 통영기점 30㎞에 위치한

경남 고성군 대가면 송계리 447 외 3필지합계 88,424㎡ 등 별지 임대 내역표의 휴게시설 소재지란 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 자신 명의로 소유권이전등기를 마치고, 그 지상에 관광휴게시설(휴게소 및 주유소 등, 이하 ‘이 사건 각 휴게시설’이라 한다)을 신축하여 그 앞으로 소유권보존등기를 마쳤다[다만 위 휴게시설 중 함양휴게소(상,하)의 경우 운영자가 휴게시설을 완공하여 20년 사용 후 기부채납하는 조건으로 관리위탁되었는데, 2003. 8. 7.

영남레미콘 주식회사가 소유권보존등기를 마친 다음 2006. 9. 26. 두성식품 주식회사에 소유권이전등기를 마쳤다].

(3) 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게시설 및 주차장의 부지 또는 녹지로 이용되고 있다.

나. 피고들의 원고에 대한 재산세부과처분

피고들은 원고 소유의 이 사건 각 토지를

지방세법 제182조 제1항 제2호,

같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지는 별도합산과세대상, 그 범위를 초과하는 토지는 종합합산과세대상으로 보고 이에 대하여 별지 부과처분 내역 기재와 같이 2009년도분 재산세, 도시계획세, 지방교육세(이하 ‘재산세 등’이라 한다)를 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(가) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로, 건축물의 부속토지인 경우의 별도합산과세대상이나 종합합산과세대상에 해당하지 아니하고,

지방세법 제186조 제4호,

같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세 대상이다.

(나) 이 사건 휴게시설 설치에 직접 제공된 바닥면적에 대하여 재산세 등을 부과하는 것이 적법하다고 볼 여지가 있다고 하더라도, 고속도로 이용객의 통행 안전 또는 공중의 편의에 그 주된 설치 목적이 있는 주차장 부지에 대하여는 재산세가 비과세되어야 한다.

(다) 고속국도의 관리청은 국토해양부장관으로서 고속국도 휴게시설 및 주차장 등의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 휴게시설을 설치하는 과정에서 원고 명의로 부지를 취득하였는데, 그 실질적인 소유자는 국가이므로 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위반된다.

(2) 피고들의 주장

(가) 이 사건 각 토지는 지목이 도로이나 일체로서 이 사건 각 휴게시설의 부지로 사용되고 있으므로 지방세법 제182조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상 또는 종합합산과세대상에 해당한다.

(나) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우에 해당하므로 재산세 비과세대상이 아니다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3, 4, 9 내지 13호증, 을나 제1호증, 을다 제2호증, 을라 제4호증, 을마 제2, 3, 4호증, 을바 제2호증, 을사 제3 내지 7, 10, 11호증, 을아 제3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

(1) 원고는 전국적으로 20여개 노선의 고속국도에 약 160개의 휴게시설을 설치·관리하고 있다. 원고의 용지업무처리예규에 의하면 원고가 도로의 설치·관리 및 부대사업을 위하여 토지를 취득하면 고속국도 본선의 부지는 ‘대한민국’ 명의로, 휴게소 등 부대시설 부지는 ‘원고’ 명의로 소유권이전등기를 경료하게 되는데, 그 이유는 국유부지의 지상에 건물을 신축하려면 무상사용허가 및 대부절차 등 행정절차가 복잡하고 그 처리에 많은 시간이 소요되므로 건물신축이 예정된 휴게시설 부지는 그러한 절차상의 제약에서 벗어나기 위함인바, 원고는 자신의 명의로 소유권이전등기를 마친 부지 위에 주로 직접 휴게시설을 신축하여 제3자에게 임대하는 방식으로(일부 휴게시설의 경우 휴게소 운영자가 이를 완공하여 원고에게 기부채납하는 조건으로 운영권을 위탁받아 사용하면서 임대료를 차감받는 형태의 계약이 체결되기도 한다) 이를 관리하고 있다.

(2)

구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것) 제39조 및 구 도로의 구조시설기준에 관한 규칙(2009. 2. 19. 국토해양부령 제101호로 전부개정되기 전의 것) 제47조에 의하여 마련된 ‘유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침’에 따르면, 유료도로 이용객의 편의 제공을 위해 설치되는 휴게시설의 부지면적은 주차장면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말하고, 휴게소가 입지하는 본선 교통량을 기준으로 일정한 산식에 따라 산출된 범위 이내로 위 주차장면적 및 건축물 부지면적 등을 정하도록 하고 있는바, 원고는 위 지침에 따라 유료도로로서 고속국도인 본선에 접하여 이 사건 각 휴게시설을 설치하였다.

(3) 원고는 2007. 3. 8. (주)연합진흥에게 고성휴게소(상,하)의 휴게시설과 그 부지의 사용권을 임대차기간 2007. 6. 25.부터 2012. 6. 24.까지로 정하여 임대하는 등 별지 임대내역표의 임대내역란 기재와 같이 이 사건 각 휴게시설을 임대하였는데, 그 각 임대차계약의 주요 내용은 아래와 같다.

○ 휴게시설 부분의 임대보증금과 주유소 부분의 임대보증금을 별도로 정하며, 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대요율을 적용하여 산출한다.

○ 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품판매 및 윤활유주입, LPG 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.

○ 임차인은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자보호를 위하여 임차인이 최선의 관리의무 미이행시 시정조치를 요구할 수 있다.

○ 임차인은 석유제품의 가격을 공급정유사와 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.

○ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.

○ 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.

○ 임차인은 휴게시설 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 재임대할 수 없다.

○ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.

(4) 원고는 임대요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표에 의하여 일률적으로 정하고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것으로서, 평균임대요율은 휴게소의 경우 매출액의 약 9.81%이고, 주유소의 경우 약 2.49%이다.

(5) 원고의 2008년도 총 매출액 약 3,261,098,000,000원 중 도로관리사업수익이2,514,168,000,000원, 부대사업수익이 200,574,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 107,054,000,000원이며, 2008년도 총 영업이익 832,961,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 774,716,000,000원, 부대사업이 약 58,100,000,000원이다.

2007년도 총 매출액 약 3,303,621,000,000원 중 도로관리사업수익이 2,475,088,000,000원, 부대사업수익이 162,520,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 98,667,000,000원이며, 2007년도 총 영업이익 738,202,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 683,258,000,000원, 부대사업이 약 54,944,000,000원이다.

(6) 원고의 2009년도 예산서에 따르면 2007년과 2008년도 손익계산과 마찬가지로 고속국도 등 유료도로의 통행료 수입(2008년도 예산이 2조 9,794억, 2009년도 예산이 2조 7,406억 상당에 이른다) 등 도로관리사업수익과 휴게시설의 임대료 수입 등 부대사업운영수익이 매출액의 대부분을 차지하고, 이를 재원으로 하여 휴게시설과 도로의 신·증설, 보수·유지에 필요한 비용(이 중 휴게시설과 도로의 보수·유지비용은 영업비용으로, 휴게시설과 도로의 신·증설비용은 자본적 예산으로 각 책정되어 있다)이 지출되고 있다.

라. 판단

(1) 이 사건의 쟁점

구 지방세법(2009. 6. 9. 법률 제9763호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제186조 제4호,

구 지방세법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 도로를 수익사업에 사용하는 경우와 당해 도로가 유료로 사용되는 경우에는 재산세 부과대상으로 규정하고 있다.

따라서 위 관련 규정 및 당사자의 주장을 토대로 하여 보면, 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지, 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지, 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부가 이 사건의 쟁점이다.

(2) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부

(가)

도로법 제2조 제1항 제1호,

제4호,

제2항,

같은 법 시행령 제2조 제5호에 의하면, 도로에 연접하는 자동차 주차장, 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당한다. 또한

도로법 제37조 제1항, 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙

제40조 제1항은 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장, 버스정류시설, 비상주차대, 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있다.

(나) 이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게시설 및 주차장 부지 등으로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상

지방세법 제186조 제4호에 따라 원칙적으로 재산세 비과세대상에 해당한다.

(3) 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부

(가) 수익사업에 대한 관련 규정

용도구분에 의한 비과세규정인

구 지방세법 제186조는 도로 등에 대하여 재산세를 부과하지 아니하되 그 예외의 하나로 이를 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우를 들고 있는데,

지방세법 시행령 제78조의2,

제136조 제1항에 의하면 ‘대통령령이 정하는 수익사업’이란 법인세법 제3조 제2항의 규정에 의한 수익사업을 말한다고 되어 있고,

구 법인세법(2008. 12. 26. 법률 제9267호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법인세법’이라 한다) 제3조 제2항,

구 법인세법 시행령(2009. 2. 4. 대통령령 제21302호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법인세법 시행령’이라 한다) 제2조 제1항에 의하면 ‘수익사업’이란 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 각 사업 중 수익이 발생하는 것을 뜻하며, 한국표준산업분류(통계청 고시 제2007-53호)는 대분류 부동산업 및 임대업(분류코드 L)의 중분류항목인 부동산업(분류코드 68)에 대하여 “자기소유 또는 임차한 건물, 토지 및 기타 부동산의 운영 및 임대, 구매, 판매 등에 관련되는 산업활동을 말한다.”라고 규정하고 있다.

(나) 수익사업의 판단기준

위 관련 규정의 내용과 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 이 사건의 경우 이 사건 각 휴게시설과 그 부지의 사용권을 제3자에게 임대한 것은 한국표준산업분류상의 부동산업으로서 일단

구 법인세법 제3조 제2항소정의 수익사업에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나

구 지방세법 제186조가 일반 공중의 통행에 제공되는 도로로서 그 용도의 특성상 재산세의 비과세대상으로 규정하면서도 예외적으로 그 실제적인 이용상황에 비추어 다시 재산세의 부과대상으로 “수익사업에 사용하는 경우”를 들고 있는 입법취지를 감안할 때, 여기에서 말하는 수익사업에 해당하기 위하여는 단지 형식적으로

구 법인세법 제3조 제2항에서 규정하는 수익사업에 사용하면 족한 것이 아니라 실질적으로 당해 사업이 수익성을 가진 것이거나 수익을 목적으로 영위한 것이어야 할 것이다. 따라서 이 사건 각 토지의 임대가 수익성을 가지는 사업이거나 수익을 목적으로 하는 사업에 사용하고 있다고 볼 것인지, 아니면 이러한 임대에도 불구하고 단지 원고가 이 사건 각 토지를 관리하는 방법이나 수단의 차이에 불과하여 여전히 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서의 본래의 용도대로 사용되고 있다고 볼 수 있는지가 쟁점이 된다. 이는 결국 원고가 도로의 설치ㆍ관리 및 이에 부대되는 사업을 수행하기 위한 사업목적과 이 사건 각 토지의 취득목적을 고려하여, 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 할 것이다(

대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 참조).

한편 고속국도는 장거리 운전 기회를 제공하면서 정차 장소, 출구 등을 제한하고 있어서 주기적인 휴식을 위한 정차, 주유를 위한 공간, 생리적인 현상을 위한 화장실, 필요한 음식을 섭취하기 위한 식당 등이 필수적으로 요구된다. 따라서 이러한 필요에 의해 설치된 휴게시설에서 자동차용 연료, 음식 판매를 하면서 휴게시설 이용자로부터 판매대금을 받는다고 하더라도 이를 가리켜 휴게소 부지를 수익사업에 사용하는 것으로 인정하기는 어렵다. 다만 어떤 일을 하다가 잠시 쉰다는 ‘휴게’의 사전적 의미에 비추어 도로법상의 휴게시설이란 자동차의 운전자가 운전을 잠시 중단하고 승객 등과 함께 쉴 수 있도록 관리청이 설치한 시설을 의미한다고 볼 것이고, 최근 고속도로 선형이 직선화되고 자동차 속도가 빨라지면서 휴게소 정차 필요성은 줄어드는 반면 휴게소 설치가 증가하여 각 휴게소별 서비스 경쟁 등이 가열되면서 휴게행위와 직접적으로 연관되지 않거나 필수적인 재화 또는 용역의 제공이라고 보기 어려운 부가적인 서비스(예를 들어 휴게시설에 아울렛 등 쇼핑센터, 지역 특산물 판매시설, 놀이기구나 오락시설, 숙박시설 등을 설치하는 경우)를 제공하고 그 대가를 받는 사례가 증가할 수 있고, 이러한 이용관계가 어느 정도 수준에 이르면 그 해당 부분을 수익사업에 사용한다고 볼 여지가 있을 것이다. 이러한 경우에는 휴게행위와 직접 관련되지 않거나 필수적인 재화 또는 용역의 공급이 아닌 판매시설 등에 해당하는 부지에 대해서는 재산세 부과대상이 될 수 있고, 다만 그러한 예외 사유의 존재와 범위에 대하여는 과세를 하는 피고가 증명하여야 할 것이다.

(다) 이 사건에 대한 판단

위 인정사실 및 이 사건 변론과정에 나타난 다음과 같은 여러 사정, 즉 고속국도 이용객을 위한 필수시설인 이 사건 각 휴게시설을 임차인에게 임대하여 운영하게 된 경위, 이 사건 각 휴게시설의 설치장소, 이용고객, 판매품목, 판매가격 및 그 운용실태, 임차인으로부터 지급받은 임대료의 지출용도 등에 비추어 보면, 비록 원고가 이 사건 각 휴게시설을 임대하여 임대료 명목으로 금원을 지급받았다고 하더라도 이를 가리켜 임대사업으로서 수익성을 가진 것이라거나 수익을 목적으로 영위한 것이라고 볼 수 없고, 단지 이 사건 각 토지에 대한 관리방법의 차이에 불과하여 여전히 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도대로 사용되고 있다고 봄이 마땅하며, 달리 이 사건 각 휴게시설에서 휴게행위와 직접 연관되지 아니하거나 필수적인 재화 또는 용역의 공급과 무관한 판매시설 등이 설치ㆍ운영되고 있다고 볼 증거도 없다. 따라서 이 사건 휴게시설이 수익사업에 사용되고 있다고 볼 수 없다.

①

한국도로공사법 제12조 제1항 제5호, 도로의 구조ㆍ시설에 관한 규칙

제40조 제1항 등의 규정에 의하면, 휴게시설은 도로의 이용증진을 위한 도로의 부속물로서 고속국도 이용객을 위한 필수시설이고, 원고는 고속국도를 관리하면서 원활한 교통의 확보 등을 위하여 휴게소 및 주유소를 설치ㆍ관리하여야 할 의무가 있는데, 원고는 위와 같은 의무를 이행하기 위해서 이 사건 각 토지를 취득하였다.

② 고속국도 휴게소는 원래 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있는 판매시설을 예정하고 있는데, 이 사건 각 휴게시설은 고속도로상에 위치하고 있어 그 사용자가 극히 이례적인 경우를 제외하고는 해당 고속도로 이용객으로 한정된다. 한편 원고가 전국에 25개 노선의 고속도로와 약 160개에 이르는 휴게소를 설치ㆍ관리하고 있으며 매년 통행료 수입이 3조 원에 육박할 정도로 고속도로 이용률이 높다고 하더라도, 특정 고속도로 및 그 고속도로상의 휴게소를 이용하는 고객은 각 해당 고속도로 노선과 그에 부속된 휴게소를 이용하는 운전자에 한정된다고 봄이 마땅하고, 앞서 본 사정만으로 이 사건 각 휴게시설 및 해당 고속도로의 이용자가 전국 대부분 운전자들이라고 확대하여 해석할 수는 없다.

③ 이 사건 각 휴게시설에서 취급하는 업종은 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로의 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있고, 상품가격에 관하여는 임차인이 자율적으로 정하지만 판매가격이 시중가격에 비하여 높지 않은지 여부 등을 매년 운영서비스 평가에 반영함으로써 원고가 간접적으로 가격을 관리하고 있다.

④ 원고는 휴게소의 원활한 운영을 위해서 전국 고속국도 휴게소를 제3자에게 임대하여 운영하면서 임차인들의 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시하는 등 관리ㆍ감독을 철저하게 하고 있고, 임대요율도 휴게시설별로 자의적으로 산정한 것이 아니라 일정한 기준에 따라 일률적으로 산정하고 있다. 또한 원고는 일반 영업과는 달리 휴게소를 자유로이 폐지할 수는 없다.

⑤ 원고가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 2009년에 약 1,130억 원의 수익을 올렸으나, 같은 사업년도에 휴게시설 등의 신증축 및 유지관리에 약 1,517억 원을 사용함으로써, 실제 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료를 휴게소 및 도로의 신ㆍ증설, 보수ㆍ유지를 위한 재원으로 사용하고 있다. 또한 원고가 이익잉여금을 주주들에게 배당하기는 하나, 원고의 최대주주는 나라(國)로서 소관 부처인 국토해양부와 기획재정부가 합하여 82.47%의 주식를 보유하고 있고 한국산업은행을 비롯한 4개 은행이 나머지 주식을 보유하고 있으며 주당 배당금이 2008년도에 4원, 2009년도에 3.79원에 그칠 정도로 극히 미미하다.

(4) 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부

(가) 유료사용의 판단기준

지방세법 제186조 단서에서 당해 재산이 유료로 사용되는 경우라 함은, 당해 부동산 또는 토지의 사용에 대하여 사용자가 그 대가를 지급하는 것을 말하므로, 이 사건과 같이 본래 비과세대상인 도로의 설치관리자인 원고가 그 고유의 업무를 수행하기 위하여 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있어 그 재화나 용역을 공급하는 장소로서 당해 부동산이나 토지를 사용하는 것이고 그 재화나 용역의 사용자로부터 지급받는 금원이 재화나 용역의 대가에 불과하다면 당해 부동산이나 토지를 유료로 사용하게 한 때에 해당한다고 할 수 없다. 한편 재화 또는 용역의 제공은 제3자에게 위탁 또는 임대차 등의 방법으로도 할 수 있는데, 위와 같은 경우 원고가 제3자로부터 관리비 또는 임대료 등의 명목으로 받는 금원이 당해 부동산 또는 토지의 사용대가인지 또는 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한지의 여부는, 원고의 고유 업무와 관련하여 당해 재화나 용역을 제공할 필요성, 당해 재화나 용역을 제3자에게 위탁 또는 임대의 형식으로 관리ㆍ운영할 필요성과 합리성, 그 대상고객, 판매품목, 판매가격 및 그 결정구조, 특히 원고에게 지급되는 금액이 재화나 용역의 가격결정에 미치는 영향과 원고와 제3자에 대한 관계 등을 종합하여 판단하여야 한다(

대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 등 참조).

(나) 이 사건에 대한 판단

위 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 받은 이 사건 각 휴게시설의 임대료는 이 사건 각 토지의 사용대가라기보다는 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한 것으로 보인다. 또한 고속도로 이용자들로부터 징수하는 통행료는 국토해양부 장관이

유료도로법 제16조,

같은 법 시행령 제10조의 규정에 의거하여 고시한 ‘고속도로 통행요금 산정기준’에 따라 산출되는데, 휴게소 및 주유소 등 휴게시설의 설치ㆍ관리와 같은 부대사업에 소요된 경비는 통행요금의 적정원가를 산정함에 있어서 제외하도록 규정되어 있으므로, 위와 같은 통행료의 징수만으로 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있다고 보기도 어렵다.

① 앞서 본 바와 같이

한국도로공사법 제12조 제1항 제5호 등 관계 법령은 원고에게 휴게소의 설치ㆍ관리의무를 부과하고 있는데, 휴게소는 식품이나 석유 등 별도의 재화나 용역이 유료로 제공될 것이 예정되어 있다. 따라서 원고는 고유한 업무와 관련하여 위와 같은 재화나 용역을 제공할 필요가 있다.

② 원고의 주된 사업목적은 도로의 설치ㆍ관리이고 휴게소의 설치ㆍ관리는 이에 필수적으로 부수하는 사업에 해당한다고 볼 수 있는데, 이를 민간기업에게 임대하여 운영함으로써 공기업의 방만한 경영을 해소할 수 있고, 또한 서비스업과 관련된 전문업체에 임대함으로써 고속도로 이용객에게 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것으로 보인다.

③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 휴게시설의 이용자는 고속도로 이용객으로 제한되고 취급하는 업종도 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있으며, 이 사건 각 휴게시설에서 판매하는 재화나 용역의 가격도 원고에 의하여 간접적으로 관리되고 있다.

④ 이 사건 각 휴게시설에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 일반 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족한 점 등에 비추어 이 사건 각 휴게시설의 임차인이 원고에게 지급하는 임대료가 재화나 용역의 가격에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 보인다.

⑤ 원고가 휴게소를 설치하고 그에 필요한 용역을 제공하는 것은 이 사건 각 토지를 그 본래의 용도대로 사용하는 것에 불과하고, 구 지방세법 제186조 단서에서 용도에 따른 비과세의 예외로서 “당해 재산이 유료로 사용되는 경우”와 병렬적으로 “당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 않는 경우”를 들고 있는 것을 합리적으로 이해하기 위해서도 원고가 제공하는 휴게소 용역의 대가를 임대료 형식으로 간접징수하는 것을 두고 이 사건 각 토지가 유료로 사용된 것으로 볼 수는 없다.

(5) 소결

앞서 본 바와 같이 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상이고, 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용함으로써 비과세대상에서 배제되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 결국 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 이를 취소하여 피고들이 별지 부과처분 내역 기재 일자에 원고에 대하여 한 각 재산세, 도시계획세, 지방교육세 부과처분 중 각 취소를 구하는 세액 부분에 해당하는 부과처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.