토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 각 휴게소 부지로 사용되고 있으므로 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다. 따라서 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상 원칙적으로 지방세법 제186조 제4호에 따라 재산세 비과세대상에 해당한다. 따라서 처분은 정당하다.

1. 처분 경위

가. 원고는 도로의 설치·관리와 이에 부대하는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인이다. 원고는 전국 각지의 고속국도(통상 고속도로로 불리고 있으며, 이하 고속국도와 고속도로를 구분하지 아니하고 사용한다)에 160개 정도의 주차장, 휴게시설, 주유소 등으로 구성된 휴게소를 설치ㆍ운영하고 있으며, 별지 1. 청구취지 목록 기재 이 사건 각 휴게소도 그 일부이다.

나. 별지 1. 청구취지 목록 기재 휴게소가 위치한 원고 소유의 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게소의 주차장, 휴게시설, 주유소 부지, 녹지 등으로 이용되고 있다.

다. 피고들은 원고가 설치ㆍ운영하고 있는 이 사건 각 휴게소가 위치한 이 사건 각 토지에 대하여 2009년 귀속 재산세와 이에 부가되는 도시계획세, 지방교육세를 부과하였는데, 그 중 원고가 다투는 부분은 별지 1. 청구취지 목록 기재 재산세, 도시계획세, 지방교육세 기재와 같다(이하 원고가 다투는 부분을 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다).

【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 10호증, 을가 제1, 2호증, 을나 제1, 3, 11호증, 을다 제1, 2호증, 을라 제1, 2호증, 을마 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 기재, 변론 전체의 취지】

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고 주장

1) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로

구 지방세법(2009. 6. 9. 법률 제9763호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지방세법’이라고만 한다) 제186조 제4호,

구 지방세법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지방세법 시행령’이라고만 한다) 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세대상이다. 설령 휴게시설의 부지인 이 사건 각 토지가 비과세대상에 해당하지 않는다고 하더라도 수익사업에 사용되는 토지는 이 사건 각 토지 중 휴게시설 및 주유소 부지에 직접 제공되는 부분에 한정되므로, 이를 초과하는 주차장 부지는 수익사업에 사용되고 있지 않다.

2) 고속국도 관리청은 국토교통부 장관으로서 고속국도 휴게소의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소를 설치하는 과정에서 원고 명의로 부지를 취득하였으므로 그 실질적인 소유자는 국가이다. 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 2. 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 전국적으로 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치·관리하고 있는데, 주로 제3자에게 임대하여 관리하고 있다.

2) 원고는 제3자인 이 사건 각 임차인에게 이 사건 각 휴게소와 그 부지의 사용권을 일정한 기간을 정하여 임대하였는데, 임대차와 관련된 주요 내용은 아래와 같다.

① 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 임대보증금, 주유소 부분의 임대보증금이 있고, 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대 요율을 적용하여 산출한다.

② 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품 판매 및 윤활유주입, 엘피지(LPG) 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.

③ 이 사건 각 임차인은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자보호를 위하여 이 사건 각 임차인이 최선의 관리의무 미이행 시 시정조치를 요구할 수 있다.

④ 이 사건 각 임차인은 공급정유사와 석유제품의 가격을 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.

⑤ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.

⑥ 이 사건 각 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 방법 및 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.

⑦ 이 사건 각 임차인은 이 사건 휴게시설 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 임대할 수 없다.

⑧ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 시행한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정 시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약 해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.

3) 원고는 임대 요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정 요율표에 따라 일률적으로 정하였고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대 요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다.

4) 원고의 도로사업 부분 2008년도 매출액은 2,514,168,000,000원, 영업이익은 774,716,000,000원이고, 기타 사업 부분(휴게시설 임대 및 수탁사업) 2008년도 매출액은 746,930,000,000원, 영업이익은 58,246,000,000원이며, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게소 임대로 말미암은 매출액은 107,054,000,000원이다. 원고의 도로사업 부분 2007년도 매출액은 2,475,088,000,000원, 영업이익은 683,258,000,000원이고, 기타 사업 부분 2007년도 매출액은 828,533,000,000원, 영업이익은 54,944,000,000원이며, 그 중 휴게소 임대로 말미암은 매출액은 98,667,000,000원이다. 원고는 2009 사업연도에는 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.

5) 원고가 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 주로, 휴게소와 도로의 신·증설, 보수·유지를 위한 재원으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제3에서 6호증, 갑 제8에서 20호증, 을가 제3, 4호증, 을나 제4, 13호증, 을라 제2, 3호증의 기재, 변론 전체의 취지】

라. 판단

1)

지방세법 제186조 제4호,

지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 도로를 수익사업에 사용하는 경우에는 재산세 부과대상으로 규정하고 있다. 따라서 이하에서는 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지, 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지를 차례로 판단한 후, 실질과세원칙 위배 주장을 판단한다.

2) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부

가)

구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도로법’이라고만 한다) 제2조 제1항 제1호,

구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도로법’이라고만 한다)제4호,

구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도로법’이라고만 한다)제2항,

구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도로법 시행령’이라고만 한다) 제2조 제5호에 의하면, 도로에 연접하는 자동차 주차장, 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당한다.

또한,

도로법 제37조 제1항,

도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 제40조 제1항은 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장, 버스정류시설, 비상주차대, 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있다.

나) 이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게소 부지로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 보는 것이 옳다. 따라서 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상 원칙적으로

지방세법 제186조 제4호에 따라 재산세 비과세대상에 해당한다.

3) 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지에 관한 판단

가)

지방세법 시행령 제78조의2,

제136조 제1항에 의하면 재산세를 비과세하는 ‘대통령령이 정하는 수익사업’이란 ‘

법인세법 제3조 제2항의 규정에 의한 수익사업’을 의미하고,

구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항,

구 법인세법 시행령(2010. 2. 18. 대통령령 제22035호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항은 ‘수익사업’을 ‘통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 각 사업 중 수익이 발생하는 것’으로 규정하고 있다. 또, 어느 사업이 수익사업에 해당하는지는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 하고(

대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결,

대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조), 법률에 따라 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(

대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결 등 참조).

나) 위에서 인정한 사실 등에서 알 수 있는 아래 사정을 종합하면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치ㆍ관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설의 재화나 용역 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 당연히 수반될 수밖에 없는 성질의 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서, 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로, 수익사업에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 하므로, 원고가 한 주장은 받아들일 수 없다.

①

구 한국도로공사법(2011. 9. 16. 법률 제11063호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항은 원고의 자본금이 필요한 경우 정관으로 정하는 바에 따라 주주를 모집할 수 있도록 규정하고,

같은 법 제12조 제1항 제5호는 원고의 업무로서 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치와 관리를 규정하고 있으며,

같은 법 제14조 제1항은 원고의 사업연도 결산 결과 이익이 생기면 주주에 대한 배당을 할 수 있도록 하고 있고,

같은 법 제19조는 원고에 대하여 보충적으로 상법 중 주식회사에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는 등 위 각 규정들을 종합하면, 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있다.

② 이 사건 각 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 각 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다(을나 제16, 17호증, 을다 제3, 4호증).

③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 각 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 각 휴게시설의 유지ㆍ관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.

④ 원고는 이 사건 각 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다(을나 제13호증).

⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신ㆍ증축, 도로의 신ㆍ증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수ㆍ유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

다) 이 사건 각 토지 중 주차장 부지가 수익사업에 사용되고 있는지를 본다. 갑 제3, 22, 23호증, 을가 제3호증, 을라 제2호증의 기재에 따라 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면 주차장 부지는 이 사건 각 토지 전부에 포함되어 임대차계약의 목적이 됨으로써 수익사업에 사용된다고 보는 것이 옳다(주차장 부지 외에 녹지 등도 마찬가지로 보아야 한다).

① 원고가 이 사건 각 휴게시설의 임차인들과 체결한 임대차계약서(갑 제22호증)에는 ‘휴게소의 시설과 그 부지의 사용권’이 임대차계약의 대상시설로 되어 있고(제1조), 임차인이 진입간판, 주차장, 가로등, 녹지대의 유지관리 및 일상청소를 부담하는 것으로 되어 있으며(제11조), 주유소에 관한 임대차계약서(갑 제23호증)에는 ‘주유소의 시설과 그 부지의 운영권’이 임대차계약의 대상시설로 되어 있고(제1조), 임차인이 관리할 주유소의 구역에는 주유동 주위 포장구역이 포함되어 있다(제10조).

② 고속국도 휴게소 부지면적 산출지침에는 “3. 휴게소 부지면적의 구성요소별 내용, 가. 본 지침에서 정하는 휴게소 부지면적은 주차장 면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말한다.”라고 기재되어 있다(갑 제3호증).

③ 이 사건 휴게시설 또는 주유소의 임차인들로서는 이 사건 각 토지를 임차하지 않은 채 휴게시설만을 임차하여서는 사실상 영업을 할 수 없을 것으로 보인다.

④ 주차장 부지는 휴게시설의 이용에 필수적으로 수반되는 것으로서, 만약 이를 휴게시설 일부로 보지 않는다면

도로법 시행령 제2조에서 정하는 ‘도로의 부속물’로 볼 수 없어 당연히 재산세의 과세대상이 된다.

4) 실질과세원칙 위배 주장에 관한 판단

원고는 출자자인 국가와는 구별되는 권리의무의 주체로서 이 사건 각 토지를 자신의 명의로 소유하고 있고, 이 사건 각 토지의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아닌 원고에게 귀속되며, 국가는 원고로부터 이익배당을 받고 있다는 사실은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 각 토지의 실질적인 소유자가 국가임을 전제로 한 원고 주장은 이유 없다.

3. 결론

제1심 판결을 취소한다. 원고가 한 청구를 모두 기각한다.