2009구합13369(20100819)
재산세등부과처분취소
답변요지
본문
1. 처분 경위
가. 원고 지위 등
1) 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 추진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.
2) 원고는 전국 각지의 고속국도(통상 고속도로로 불리고 있으며, 이하 고속국도와 고속도로를 구분하지 아니하고 사용한다)에 160개 정도의 주차장, 휴게시설, 주유소 등으로 구성된 휴게소를 설치ㆍ운영하고 있으며, 별지 1. 청구취지 목록 기재 휴게시설인 이 사건 각 휴게소도 그 일부이다.
3) 별지 1. 청구취지 목록 기재 휴게소가 위치한 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게소의 주차장, 휴게시설, 주유소 부지, 녹지 등으로 이용되고 있다.
나. 피고들의 원고에 대한 이 사건 각 처분
피고들은 원고가 설치ㆍ운영하고 있는 이 사건 각 휴게소가 위치한 이 사건 각 토지에 대하여 재산세 및 이에 부가되는 도시계획세, 지방교육세를 부과하는 이 사건 각 처분을 하였고, 이 사건 각 처분의 구체적인 내용은 별지 1. 청구취지 목록 기재와 같다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 6, 갑 제10호증, 을가 제1, 2호증, 을나 제1호증의 1, 2, 을나 제3호증의 1 내지 6, 을나 제11호증의 2, 3, 을다 제1, 2호증, 을라 제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 을마 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 토지에 관한 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 쟁점 법령
별지 2. 기재와 같고, 특별한 사정이 있는 경우에만 인용시 개정 연도를 표시한다.
나. 당사자 주장
1) 원고 주장
가) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로
나) 고속국도 관리청은 국토해양부장관으로서 고속국도 휴게소의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소를 설치하는 과정에서 원고 명의로 부지를 취득하였는데, 그 실질적인 소유자는 국가이므로 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위반된다.
2) 피고들 주장
가) 이 사건 각 토지는 지목이 도로이나 이 사건 각 휴게소의 부지로 사용되고 있으므로
나) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우에 해당하므로 재산세 비과세대상이 아니다.
다. 인정사실
1) 원고는 전국적으로 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치·관리하고 있는데, 주로 제3자에게 임대하여 관리하고 있다.
2) 원고는 제3자인 이 사건 각 임차인에게 이 사건 각 휴게소와 그 부지의 사용권을 일정한 기간을 정하여 임대하였는데, 임대차와 관련된 주요 내용은 아래와 같다.
① 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 임대보증금, 주유소 부분의 임대보증금이 있고, 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대요율을 적용하여 산출한다.
② 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품판매 및 윤활유주입, 엘피지(LPG) 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.
③ 이 사건 각 임차인은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자보호를 위하여 이 사건 각 임차인이 최선의 관리의무 미이행시 시정조치를 요구할 수 있다.
④ 이 사건 각 임차인은 공급정유사와 석유제품의 가격을 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.
⑤ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.
⑥ 이 사건 각 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 방법 및 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.
⑦ 이 사건 각 임차인은 이 사건 휴게시설 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 임대할 수 없다.
⑧ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.
3) 원고는 임대요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표에 따라 일률적으로 정하였고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것으로서, 평균임대요율은 휴게시설의 경우 매출액의 약 9.81%이고, 주유소의 경우 약 2.49%이다.
4) 원고의 도로사업부분 2008년도 매출액은 2,514,168,000,000원, 영업이익은 774,716,000,000원이고, 기타사업부분(휴게시설 임대 및 수탁사업) 2008년도 매출액은 746,930,000,000원, 영업이익은 58,246,000,000원이며, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게소 임대로 인한 매출액은 107,054,000,000원이다.
원고의 도로사업부분 2007년도 매출액은 2,475,088,000,000원, 영업이익은 683,258,000,000원이고, 기타사업부분 2007년도 매출액은 828,533,000,000원, 영업이익은 54,944,000,000원이며, 그 중 휴게소 임대로 인한 매출액은 98,667,000,000원이다.
5) 원고가 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게소와 도로의 신·증설, 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 5호증, 갑 제6호증의 1 내지 4, 갑 제8 내지 20호증, 을가 제3호증의 1, 2, 을가 제4호증의 1, 2, 을나 제4호증, 을라 제2호증의 1, 2, 3, 을라 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1)
따라서 이하에서는 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지, 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지, 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부를 차례로 판단한다.
2) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부
가)
또한,
나) 이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게소 부지로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 비록 이 사건 각 토지를 피고들 주장과 같이
3) 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부
가) 원고가 이 사건 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부는 원고 사업목적과 이 사건 각 토지 취득목적을 고려하여 실제 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 한다(
나) 고속국도는 장거리 운전 기회를 제공하면서 정차 장소, 출구 등을 제한하고 있다. 위와 같은 기능과 특성을 가진 고속국도에서는 주기적인 휴식을 위한 정차, 주유를 위한 공간, 생리적인 현상을 위한 화장실, 필요한 음식을 섭취하기 위한 식당 등이 요구되고, 위와 같은 요구 등에 따라 설치된 휴게시설에서 자동차용 연료, 음식 판매를 하면서 휴게시설 이용자로부터 판매대금을 받는다고 하더라도 이러한 판대매금만으로는 휴게소 부지를 수익사업에 사용하고 있다고 인정할 수는 없을 것이다. 다만, 고속도로 선형이 직선화되고 자동차 속도가 빨라지면서 휴게소 정차 필요성은 줄고, 이와 달리 휴게소 임차 자체에 경쟁이 심화되면서 휴게소 설치가 급증하자 위와 같은 물품 판매 외에 부가적인 서비스를 제공하고 그 대가를 받는 사례가 증가할 수 있고, 그 증가가 어느 정도 수준에 이르면 그 해당 부분을 수익사업에 사용하고 있다고 볼 여지가 있을 것이다(휴게소 별로 판단하여야 하고 특정 휴게소에 예외적 사정이 있더라도 이 사건 각 휴게소를 특정 휴게소와 동일하게 취급할 수는 없다). 위와 같은 예외적 사정이 있으면, 주차장, 화장실, 화장실에 이르는 통로 부분, 주유소를 제외하고 예외적 부분에 해당하는 부지에 대해서는 재산세 부과 대상이 될 수 있으나(주차장 등은 여전히 재산세 부과 대상이 될 수 없으므로 대상과 비대상을 분리하여 과세하여야 한다), 이 경우에도 피고들이 예외 사유와 범위를 증명하여야 할 것이다.
다) 위 인정사실 및 아래와 같이 이 사건 변론에 나타난 여러 사정, 즉 고속국도 이용객을 위한 필수시설인 휴게소를 이 사건 각 임차인에게 임대하여 운영하게 된 경위, 이 사건 각 휴게소의 설치장소, 이용고객, 판매품목, 판매가격 및 그 운용실태, 임차인으로부터 지급받은 임대료의 지출용도 등을 참작할 때, 비록 원고가 이 사건 각 휴게소를 이 사건 각 임차인에게 임대하여 임대료 명목으로 금원을 받았다고 하더라도 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도에서 벗어나게 이용되고 있다고는 보기 어렵다. 따라서 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있다고 할 수 없다.
①
② 고속국도 휴게시설은 원래 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있는 판매시설을 예정하고 있는데, 이 사건 각 휴게소는 원고 관리 각 고속도로에 위치하고 있어 그 사용자가 고속국도 이용객으로 제한되어 있고, 이 사건 각 휴게소에서 취급하는 업종도 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있다.
③ 원고는 휴게소의 원활한 운영을 위해서 전국 고속국도 휴게소를 제3자에게 임대하여 운영하면서 임차인들의 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시하는 등 관리·감독을 철저하게 하고 있다.
④ 원고가 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게소 및 도로의 신·증설, 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있다.
⑤ 원고의 시설 임대요율도 휴게시설별로 자의적으로 산정한 것이 아니라 일정한 기준에 따라 일률적으로 산정하고 있다.
⑥ 휴게소 내 판매되는 상품 가격은 임차인이 자율적으로 정하나, 판매가격이 시중가격에 비하여 높지 않은지 여부 등을 매년 운영서비스 평가시 반영함으로써 간접적으로 가격을 관리하고 있다.
⑦ 원고가 설치·관리하고 있는 휴게소를 아무런 제한 없이 자유로이 폐지할 수는 없다(진출입이 자유로운 영업과 동일하게 취급할 수 없다).
라) 을가 제4호증의 1, 2, 을가 제5호증, 을가 제6호증의 1, 2, 을가 제7호증, 을가 제8호증의 1, 2, 을나 제4, 5, 7, 8, 9호증, 을나 제6호증의 1 내지 4, 을나 제7, 8, 9호증, 을나 제11호증의 1, 을나 제12호증, 을다 제3, 4, 5호증, 을라 제2호증의 1, 2, 3, 을라 제3호증의 각 기재와 영상만으로는 위와 같은 예외 사유를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 부족하다.
4) 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부
가)
나) 위 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 각 임차인으로부터 받은 임대료 등은 이 사건 각 토지의 사용대가라기 보다는 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있다고 보기 어렵다. 그리고 이 사건 각 고속국도 이용자가 원고에게 지급하는 통행료는 별도의 법령에 근거하고 있으므로, 통행료가 이 사건 각 토지 유료 사용의 근거가 될 수는 없다.
① 앞서 본 바와 같이 한국도로공사법 제12조 제1항 제5호 등 관계 법령은 원고에게 휴게소의 설치·관리 의무를 부과하고 있는데, 휴게소는 식품이나 석유 등 별도의 재화나 용역이 유료로 제공될 것이 예정되어 있다. 따라서 원고는 고유한 업무와 관련하여 위와 같은 재화나 용역을 제공할 필요가 있다.
② 원고의 주된 사업목적은 도로의 설치·관리이고 휴게소의 설치·관리는 부대사업에 해당한다고 볼 수 있는데, 이를 민간기업에게 임대하여 운영함으로써 공기업의 방만한 경영을 해소할 수 있고, 또한 서비스업과 관련된 전문업체에 임대함으로써 고속도로 이용객에게 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것으로 보인다.
③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 휴게소의 이용자는 각 고속도로 이용객으로 제한되고, 취급하는 업종도 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있으며, 이 사건 각 휴게소에서 판매하는 재화나 용역의 가격도 원고에 의하여 간접적으로 관리되고 있다.
④ 이 사건 각 휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 일반 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 각 휴게소가 원고에게 지급하는 임대료가 재화나 용역의 가격에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 보인다.
5) 소결
이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상에 해당하므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.
3. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 모두 인용한다.
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