2013누322(20130911)
재산세등부과처분취소
답변요지
본문
1. 처분의 경위
가. 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.
나. 원고는 전국 각지의 고속국도에 약 160개의 휴게소(주차장, 휴게시설, 주유소 등으로 구성됨)를 설치ㆍ운영하고 있으며, 별지2 휴게소 목록의 ‘휴게소 명칭 및 소재지’란 기재 각 휴게소(이하, ‘이 사건 각 휴게소’라 한다)도 그 일부이다.
다. 원고는 이 사건 각 휴게소를 설치하기 위하여 2009년도 재산세 과세기준일인 2009. 6. 1. 이전에 별지2 휴게소 목록의 ‘휴게소 명칭 및 소재지’란 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)의 소유권을 취득하였다. 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게소의 주차장, 휴게시설, 주유소 부지나 녹지로 이용되고 있다.
라. 피고들은 이 사건 각 토지를
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1 내지 4호증, 을나 제1 내지 3호증, 을다 제1, 2호증, 을라 제1 내지 3호증, 을마 제1 내지 4호증, 을바 제1 내지 3호증, 을사 제1, 2, 5, 6호증(이상 가지번호가 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하거나 위 각 토지가 유료로 사용되는 경우가 아니므로
(2) 그렇지 않더라도 수익사업에 사용되는 토지는 이 사건 각 토지 중 휴게시설 및 주유소 부지에 직접 공하여지는 부분에 한정되고, 그와 별개인 주차장 부지는 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되지 아니하므로 비과세대상에 해당한다.
(3) 고속국도의 관리청은 국토해양부장관이므로 고속국도 휴게소의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소를 설치하는 과정에서 원고 명의로 위 각 토지를 취득하였으므로, 위 각 토지의 실질적 소유자는 국가이다. 따라서 원고에게 재산세 등을 부과하는 것은 실질과세원칙에 위배된다. 또한, 이 사건 각 토지는 도로법에 의한 도로에 해당하는데, 원고가 관리하는 전국의 고속국도는 ‘국유’로서 국토해양부장관이 관리청이고 원고는 국토해양부장관의 권한의 일부를 대행하는 지위에 있는데 지나지 않으므로 이 사건 각 토지는 비과세 대상이다.
나. 관계법령
별지3 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 원고는 전국의 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치하고 이를 임대하여 관리하고 있는데, 이 사건 각 휴게소도 원고가 설치하고 임차인에게 일정 기간을 정하여 운영을 위탁한 다음 일정 요율에 따른 임대료를 지급받고 있다. 다만, 별지2 휴게소 목록 순번 4 기재
(2) 원고가 임차인에게 휴게소와 그 부지의 사용권을 임대하는 경우에 그 임대차계약의 주요 내용은 다음과 같다.
① 임차인은 원고가 정한 임대보증금과 임대료를 원고에게 지급하여야 한다. 임대료는 원칙적으로 연간 매출액에 일정한 임대요율을 적용하여 산출하나, 주유소의 유류 매출에 대해서는 연간 매출이익에 일정한 임대요율을 적용하여 산출한다.
② 주유소의 경우에는 유류 판매업, 차량용품 판매 및 윤활유 주입, 액화석유가스 충전사업만을 할 수 있고, 주유소를 제외한 휴게소는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화 판매업, 기타 원고가 승인하는 영업만을 할 수 있다.
③ 주유소의 경우 판매되는 석유제품 등은 관련 법규에서 정한 품질 기준을 유지하여야 하며, 임차인은 공급정유사를 변경할 수 있으나, 이 경우 원고는 소비자의 선택권 보호를 위해 필요한 조치를 요구할 수 있다.
④ 임차인은 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리 의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자 보호를 위하여 임차인에게 시정조치를 요구할 수 있다.
⑤ 휴게소의 영업은 연중무휴로 하며, 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.
⑥ 임차인은 휴게소에서 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 양식에 따라 익월 10일까지 보고하여야 하며, 원고는 임차인의 매출 확인을 위하여 필요한 경우에는 휴게소의 상품 실사를 요구할 수 있다. 임차인은 휴게소의 재무구조와 손익상태를 알 수 있도록 회계장부를 작성, 비치하여야 하고, 연말 결산결과를 원고에게 제출하여야 한다.
⑦ 임차인은 휴게소나 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 재임대할 수 없고, 임차인 이외의 제3자의 책임과 계산으로 휴게소를 운영하게 하여서는 아니 된다.
⑧ 임차인이 본인의 부담으로 시설물을 신축, 증축, 개축하고자 하는 경우에 임차인은 원고에게 설계, 시공 및 감독업무를 전부 위임하여야 한다. 원고는 이용객의 편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 시설 및 설비를 추가로 설치하여 임차인에게 관리하게 할 수 있다.
⑨ 임차인은 휴게소 운영 개선을 위한 원고의 각종 행정지시를 항상 준수하여야 한다.
⑩ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 이러한 평가 결과 우수 운영자에 대하여는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실 운영자에 대하여는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격 배제를 할 수 있다.
(3) 원고는 ‘고속도로 휴게소ㆍ주유소 임대료 산정요율표’(갑 제4호증)에 따라 일률적으로 임대요율을 정하였고, 이를 기준으로 각 휴게소의 임대료를 산정하여 왔다. 위 임대요율은 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게소에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것이며, 평균임대요율은 휴게소의 경우 약 9.81%, 주유소의 경우 약 2.49%이다.
(4) 원고의 2008년도 도로관리사업 부분(통행료 등) 매출액은 약 2조 5,140억 원, 영업이익은 약 6,440억 원이고, 부대사업 부분(휴게소 임대)의 매출액은 약 1,070억 원, 영업이익은 약 581억 원이다. 원고의 2007년도 도로관리사업 부분 매출액은 약 2조 4,751억 원, 영업이익은 약 8,565억 원이며, 부대사업 부분의 매출액은 약 987억 원, 영업이익은 약 543억 원이다.
(5) 원고는 부대사업 부분의 운영에 따른 영업이익을 휴게소의 신축이나 편의시설의 설치 등에 사용하고 있으며, 2009년의 경우 약 1,523억 원이 휴게소의 신축 등에 사용될 예산으로 편성된 바 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 9, 12호증, 을다 제5호증의 1, 2, 을바 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부
(2) 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있는지 여부
어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(
그런데 앞서 본 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있는 점, ② 이 사건 각 휴게소에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등에서 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 각 휴게소에서는 상당한 이윤이 발생하고 있는 점, ③ 원고는 임차인들로부터 이 사건 각 휴게소에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 각 휴게소의 유지ㆍ관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보이는 점, ④ 원고는 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 2007 사업연도부터 2009 사업연도까지 매년 최소 수백억 원 단위의 대규모 영업이익을 얻은 점, ⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신ㆍ증축, 도로의 신ㆍ증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 각 휴게소를 포함한 기존 휴게시설의 보수ㆍ유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당되는 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 공법인으로서 법률에서 정한 바에 따라 휴게시설을 설치ㆍ관리할 의무가 있고, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분을 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용하였다 하더라도, 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것일 뿐만 아니라 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로 수익사업에 해당한다고 볼 수밖에 없고, 따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.
그러므로 이 사건 각 토지는 비과세대상에 해당하지 아니한다.
(3) 이 사건 각 토지 중 주차장 부지의 성격
이 사건 각 휴게소의 주차장은 앞서 본 각종 수익사업에 필수적인 부대공간으로서 사회통념상 다른 영리목적의 시설과 기능적으로 일체를 이루고 있으므로, 비록 주차장이용료 등을 따로 받지 않다고 하더라도 재산세 등의 부과대상 여부를 판정함에 있어 수익사업에 제공되는 다른 휴게시설과 분리하여 취급할 수는 없다[아울러 이 사건 변론 전체의 취지 및 소송경과 등에 의하면, 제1심과 환송전 당심을 거쳐 상고심에 이르기까지 시종일관 위 주차장 부지는 이 사건 각 휴게소 부지(즉, 이 사건 각 토지)를 구성하는 필수불가결한 요소로 인식되어 나머지 부지와 함께 일체로서 수익사업에 사용되고 있는지 여부가 판단되었음을 알 수 있다].
(4) 도로의 일부인 이 사건 각 토지의 (실질적) 소유자를 국가로 볼 수 있는지 여부
원고가 주장하는 바와 같이 원고가 등기부상 이 사건 각 토지의 소유자로 등재된 것이 국유재산에 관한 엄격한 행정적 규제를 벗어나기 위한 방편에서 비롯되었다는 특별한 사정을 인정한다고 하더라도, 한편으로 이 사건 각 토지는 원고 본래의 고유한 사업목적을 넘어서 영리 목적의 수익사업에 사용되고 있고 그에 따른 임대료 등 수익 또한 궁극적으로 원고에게 귀속되고 있으므로, 이런 사정을 감안할 때 원고가 실제로 이 사건 각 토지를 소유한 것이 아니라 단순히 국가를 대신하여 등기부상 명의만 보유하고 있다거나 또는 고속국도 관리청인 국토해양부장관의 권한 일부를 대행하는 지위에 있는데 지나지 않는다고 볼 수는 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 같이하는 제1심 판결은 정당하므로, 원고의 피고들에 대한 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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