휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족한 점 등에 비추어 볼 때, 임차인들로부터 받은 임대료는 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가를 간접징수하는 것에 불과하다고 봄이 상당하므로 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상에 해당하여 토지에 대하여 재산세 등을 부과한 부분은 부당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 도로의 설치관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.

나. 원고는 전국 각지의 고속국도에 약 160개의 휴게소(주차장, 휴게시설, 주유소 등으로 구성됨)를 설치운영하고 있으며, 별지2 휴게소 목록의 ‘휴게소 명칭 및 소재지’란 기재 각 휴게소(순번 6-2 제외, 이하 ‘이 사건 각 휴게소’라 한다)도 그 일부이다.

다. 원고는 이 사건 각 휴게소를 설치하기 위하여 2009년도 재산세 과세기준일인 2009. 6. 1. 이전에 별지2 휴게소 목록의 ‘휴게소 명칭 및 소재지’란 기재 각 토지의 소유권을 취득하였다. 위 각 토지 중 같은 목록의 순번 6-2 기재 각 토지(이하 ‘죽암휴게소 인접 토지’라 한다)를 제외한 나머지 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)는 이 사건 각 휴게소의 주차장, 휴게시설, 주유소 부지나 녹지로 이용되고 있다.

라. 피고들은 이 사건 각 토지를 구 지방세법(이하 인용되는 법령은 별지3 관계법령 기재와 같다) 제182조 제1항 제2호에 의한 건축물의 부속토지로서 일정 면적 범위 안의 토지는 별도합산과세대상으로 보고, 그 범위를 초과하는 토지는 종합합산과세대상으로 분류한 다음, 위 각 토지에 대하여 2009년도분 재산세와 이에 부가되는 도시계획세, 지방교육세(이하 ‘재산세 등’이라 한다)의 각 세액을 산정하여 부과하였다. 한편, 위 각 재산세 등을 산정부과하면서, 피고 청원군수는 죽암휴게소 인접 토지가 휴게소 경계 밖에 위치하므로 건축물의 부속토지가 아닌 일반 토지라고 판단하여 종합합산과세대상으로 보고 그에 대한 재산세 등도 합산하여 부과하였으며, 피고 영동군수, 청원군수, 충주시장은 이 사건 각 토지 및 죽암휴게소 인접 토지 외의 원고 소유 토지에 관한 재산세 등도 합산하여 부과하였다(원고가 이 부분에 대하여는 다투지 않고 있다). 피고들이 위와 같이 원고에게 부과한 재산세 등의 구체적 내역은 별지1 부과처분 목록의 ‘부과처분’란 기재와 같다(이하 위 각 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1 내지 4호증, 을나 제1 내지 3호증, 을다 제1, 2호증, 을라 제1 내지 3호증, 을마 제1 내지 4호증, 을바 제1 내지 3호증, 을사 제1, 2, 5, 6호증(이상 가지번호가 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(가) 이 사건 각 토지와 죽암휴게소 인접 토지는 모두 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하거나 위 각 토지가 유료로 사용되는 경우가 아니므로

구 지방세법 제186조 제4호,

같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 등 비과세대상에 해당한다.

(나) 고속국도의 관리청은 국토해양부장관이므로 고속국도 휴게소의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소를 설치하는 과정에서 원고 명의로 위 각 토지를 취득하였으므로, 위 각 토지의 실질적 소유자는 국가이다. 따라서, 원고에게 재산세 등을 부과하는 것은 실질과세원칙에 위배된다.

(2) 피고들의 주장

(가) 죽암휴게소 인접 토지는 지목이 도로가 아닐 뿐만 아니라, 휴게소의 부지로 사용되고 있지도 아니하므로,

구 지방세법 제182조 제1항 제1호에 의한 종합합산과세대상에 해당한다.

(나) 이 사건 각 토지는 휴게소의 부지이므로,

구 지방세법 제182조 제1항 제2호,

같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상에 해당한다.

(다) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도, 원고는 위 각 토지를 수익사업에 사용하고 있거나, 이를 유료로 사용하게 하고 있으므로, 재산세 등 비과세대상에 해당하지 않는다.

나. 관계법령

별지3 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 전국의 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치하고 이를 임대하여 관리하고 있는데, 이 사건 각 휴게소도 원고가 설치하고 임차인에게 일정 기간을 정하여 운영을 위탁한 다음 일정 요율에 따른 임대료를 지급받고 있다. 다만, 별지2 휴게소 목록 순번 4 기재 금강휴게소와 순번 7 기재 충주(상,하)휴게소는 민간자본 유치에 의하여 휴게소 건물이 지어졌는데, 이런 경우 원고는 그 임차인들에게 일정기간의 운영권을 보장하고, 임대보증금을 면제하며, 낮은 임대료 요율을 적용하되, 일정기간이 경과하면 원고가 건물의 소유권을 이전받고 있다.

(2) 원고가 임차인에게 휴게소와 그 부지의 사용권을 임대하는 경우에 그 임대차계약의 주요 내용은 다음과 같다.

① 임차인은 원고가 정한 임대보증금과 임대료를 원고에게 지급하여야 한다. 임대료는 원칙적으로 연간 매출액에 일정한 임대요율을 적용하여 산출하나, 주유소의 유류 매출에 대해서는 연간 매출이익에 일정한 임대요율을 적용하여 산출한다.

② 주유소의 경우에는 유류 판매업, 차량용품 판매 및 윤활유 주입, 액화석유가스 충전사업만을 할 수 있고, 주유소를 제외한 휴게소는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화 판매업, 기타 원고가 승인하는 영업만을 할 수 있다.

③ 주유소의 경우 판매되는 석유제품 등은 관련 법규에서 정한 품질 기준을 유지하여야 하며, 임차인은 공급정유사를 변경할 수 있으나, 이 경우 원고는 소비자의 선택권 보호를 위해 필요한 조치를 요구할 수 있다.

④ 임차인은 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리 의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자 보호를 위하여 임차인에게 시정조치를 요구할 수 있다.

⑤ 휴게소의 영업은 연중무휴로 하며, 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.

⑥ 임차인은 휴게소에서 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 양식에 따라 익월 10일까지 보고하여야 하며, 원고는 임차인의 매출 확인을 위하여 필요한 경우에는 휴게소의 상품 실사를 요구할 수 있다. 임차인은 휴게소의 재무구조와 손익상태를 알 수 있도록 회계장부를 작성, 비치하여야 하고, 연말 결산결과를 원고에게 제출하여야 한다.

⑦ 임차인은 휴게소나 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 재임대할 수 없고, 임차인 이외의 제3자의 책임과 계산으로 휴게소를 운영하게 하여서는 아니 된다.

⑧ 임차인이 본인의 부담으로 시설물을 신축, 증축, 개축하고자 하는 경우에 임차인은 원고에게 설계, 시공 및 감독업무를 전부 위임하여야 한다. 원고는 이용객의 편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 시설 및 설비를 추가로 설치하여 임차인에게 관리하게 할 수 있다.

⑨ 임차인은 휴게소 운영 개선을 위한 원고의 각종 행정지시를 항상 준수하여야 한다.

⑩ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 이러한 평가 결과 우수 운영자에 대하여는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실 운영자에 대하여는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격 배제를 할 수 있다.

(3) 원고는 ‘고속도로 휴게소주유소 임대료 산정요율표’(갑 제4호증)에 따라 일률적으로 임대요율을 정하였고, 이를 기준으로 각 휴게소의 임대료를 산정하여 왔다. 위 임대요율은 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게소에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것이며, 평균임대요율은 휴게소의 경우 약 9.81%, 주유소의 경우 약 2.49%이다.

(4) 원고의 2008년도 도로관리사업 부분(통행료 등) 매출액은 약 2조 5,140억 원, 영업이익은 약 6,440억 원이고, 부대사업 부분(휴게소 임대)의 매출액은 약 1,070억 원, 영업이익은 약 581억 원이다. 원고의 2007년도 도로관리사업 부분 매출액은 약 2조 4,751억 원, 영업이익은 약 8,565억 원이며, 부대사업 부분의 매출액은 약 987억 원, 영업이익은 약 543억 원이다.

(5) 원고는 부대사업 부분의 운영에 따른 영업이익을 휴게소의 신축이나 편의시설의 설치 등에 사용하고 있으며, 2009년의 경우 약 1,523억 원이 휴게소의 신축 등에 사용될 예산으로 편성된 바 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 9, 12호증, 을다 제5호증의 1, 2, 을바 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 각 토지와 죽암휴게소 인접 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부

(가)

도로법 제2조 제1항 제1호,

제4호,

제2항,

구 도로법 시행령 제2조 제5호에 의하면, 도로에 연접하는 자동차 주차장, 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당한다. 또한, 도로법 제37조 제1항, 도로의 구조시설에 관한

규칙 제40조 제1항은 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장, 버스정류시설, 비상주차대, 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있다.

(나) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 이 사건 각 토지가 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게소의 부지로 사용되고 있음은 앞서 인정한 바와 같으므로, 위 각 토지는 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 다만, 죽암휴게소 인접 토지가 이 사건 각 휴게소 부지의 잔여지로서 도로의 부속물에 해당한다는 원고의 주장에 관하여는, 갑 제16호증의 1 내지 3의 각 영상만으로는 그 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 그 주장을 인정할 증거가 없다.

(다) 따라서, 이 사건 각 토지는 도로법상 도로이므로,

구 지방세법 제186조 제4호,

같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호 소정의 재산세 비과세대상에 해당한다.

(2) 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있는지 여부

(가) 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부는 원고의 사업목적과 이 사건 각 토지의 취득목적을 고려하여 실제 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 한다(

대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 등 참조).

(나) 살피건대, 위 인정사실 및 아래와 같이 이 사건 변론에 나타난 여러 사정들, 즉 고속국도 이용객을 위한 필수시설인 휴게소를 임차인들에게 임대하여 운영하게 된 경위, 이 사건 각 휴게소의 설치장소, 이용고객, 판매품목, 판매가격 및 그 운영실태, 임차인들로부터 지급받은 임대료의 지출용도 등을 고려할 때, 비록 이 사건 각 휴게소의 임차인들이 영리를 추구하는 회사이고, 원고가 이 사건 각 휴게소를 임대하여 임대료 명목의 돈을 받았다고 하더라도, 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도에서 벗어나 수익사업에 사용되고 있다고 볼 수는 없다.

①

한국도로공사법 제12조 제1항 제5호, 도로의 구조시설에 관한

규칙 제40조 등에 의하면, 휴게소는 고속국도 이용객을 위한 필수시설로서 원고는 고속국도를 관리하면서 원활한 교통의 확보 등을 위하여 휴게소를 설치관리하여야 할 의무가 있고, 원고는 그 의무의 이행을 위하여 이 사건 각 토지를 취득하였다.

② 이 사건 각 휴게소는 원고가 관리하는 고속국도에 위치하고 있어 그 사용자가 고속국도의 이용객으로 제한되고, 위 각 휴게소에서 취급하는 업종도 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업으로 제한되어 있다.

③ 원고는 이 사건 각 휴게소의 원활한 운영을 위하여 휴게소를 임대하여 운영하면서, 영업시간, 영업품목, 영업시설, 기타 경영서비스 전반에 관하여 관리감독을 철저하게 하고 있다.

④ 이 사건 각 휴게소 내에서 판매되는 재화나 용역의 가격은 임차인들이 자율적으로 정하나, 원고는 경영서비스 전반에 관한 평가를 통하여 간접적으로 가격을 관리할 수 있고, 고속국도에서 휴게소의 독점적 지위를 고려할 때 휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족하다.

⑤ 원고의 임대요율은 ‘고속도로 휴게소주유소 임대료 산정요율표’에 의하여 일률적으로 산정되며, 전국 고속국도의 휴게소를 임대함으로써 얻는 수익은 휴게소의 신축이나 편의시설의 설치 등에 사용된다.

(3) 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부

(가)

구 지방세법 제186조 단서에서 당해 재산이 유료로 사용되는 경우라 함은, 당해 부동산 또는 토지의 사용에 대하여 사용자가 그 대가를 지급하는 것을 말하는 것이므로, 비영리사업자가 그 고유의 업무를 수행하기 위하여 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있어 그 재화나 용역을 공급하는 장소로서 당해 부동산이나 토지를 사용하는 것이고, 그 재화나 용역의 사용자로부터 지급받는 금원이 재화나 용역의 대가에 불과하다면, 당해 부동산이나 토지를 유료로 사용하게 한 때에 해당한다고 할 수 없을 것이며, 한편 재화 또는 용역의 제공은 제3자에게 위탁 또는 임대차 등의 방법으로도 할 수 있다고 할 것인바, 위와 같은 경우 비영리사업자가 제3자로부터 관리비 또는 임대료 등의 명목으로 받는 금원이 당해 부동산 또는 토지의 사용대가인지 또는 비영리사업자가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한지의 여부는, 비영리사업자의 고유의 업무와 관련하여 당해 재화나 용역을 제공할 필요성, 당해 재화나 용역을 제3자에게 위탁 또는 임대의 형식으로 관리·운영할 필요성과 합리성, 그 대상고객, 판매품목, 판매가격 및 그 결정구조, 특히 비영리사업자에게 지급되는 금액이 재화나 용역의 가격결정에 미치는 영향과 비영리사업자와 제3자에 대한 관계 등을 종합하여 판단하여야 한다(

대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 등 참조).

(나) 위 인정사실 및 아래와 같이 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 종합하여 보면, 원고가 임차인들로부터 받은 임대료는 이 사건 각 토지의 사용대가라기 보다는 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가를 간접징수하는 것에 불과하다고 봄이 상당하다. 따라서, 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있다고 볼 수 없다.

① 앞서 본

한국도로공사법 제12조 제1항 제5호 등은 원고에게 휴게소의 설치관리 의무를 부과하고 있는데, 휴게소는 식품이나 유류 등 별도의 재화나 용역이 유료로 제공될 것이 예정되어 있다. 따라서, 원고는 그 고유한 업무와 관련하여 위와 같은 재화나 용역을 제공할 필요가 있다.

② 원고의 주된 사업목적은 도로의 설치관리이고, 휴게소의 설치관리는 부대사업이므로, 부대사업을 민간기업에게 임대하여 운영함으로써 원고의 경영 효율화를 달성함과 동시에 고속국도 이용객에게 보다 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것으로 보인다.

③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 휴게소의 이용고객은 고속국도의 이용자로 제한되고, 취급하는 업종도 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업으로 제한되어 있으며, 이 사건 각 휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격도 원고에 의하여 간접적으로 관리되고 있다.

④ 이 사건 각 휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족한 점, 원고의 임대료는 임차인들의 매출액 또는 매출이익에 일정 요율을 적용하여 산정하는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 각 휴게소의 임차인들이 원고에게 지급하는 임대료가 재화나 용역의 가격에 미치는 영향은 크지 않을 것으로 보인다.

⑤ ‘고속도로 통행요금 산정기준(건설교통부 고시 제2005-401호)’(갑 제20호증)에 의하면 고속국도의 통행요금 산정시에는 부대사업(휴게소 등)에 소요된 경비나 특별손실을 적정원가에 포함시키지 아니하기 때문에, 고속국도 이용객이 통행료를 지불하는 것이 이 사건 각 휴게소의 유료 사용의 근거가 될 수 없다.

(4) 죽암휴게소 인접 토지에 대한 재산세 부과가 실질과세원칙에 위배되는지 여부

원고는 죽암휴게소 인접 토지가 이 사건 각 휴게소의 부지임을 전제로 위 토지에 재산세를 부과하는 것이 실질과세원칙에 위배된다는 주장을 하고 있으나, 위 토지가 이 사건 각 휴게소의 부지에 포함되지 아니함은 앞서 인정한 바와 같으므로, 원고의 위 주장도 다른 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

(5) 정당한 세액

따라서, 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상에 해당하므로 위 각 토지에 대하여 재산세 등을 부과한 부분은 위법하다. 반면, 죽암휴게소 인접 토지는 도로법상 도로가 아니며 건축물 부속토지도 아니므로 종합합산과세대상에 해당되어, 이에 대한 재산세 등을 부과한 부분은 적법하다.

이에 따라 이 사건 각 처분 중 정당한 재산세 등을 계산하면, 피고 괴산군수, 보은군수, 옥천군수, 음성군수가 각 부과한 부분은 그 재산세 등이 모두 0원이 되고, 피고 영동군수가 부과한 부분은 재산세 59,330원(=2,514,700원-2,455,368원, 10원 미만은 버림, 이하 같음), 도시계획세 35,240원, 지방교육세 11,860원(=502,940원-491,072원), 피고 충주시장이 부과한 부분은 재산세 141,570원(=5,113,810원-4,972,233원), 지방교육세 28,310원(=1,022,760원-994,446원)이 각 된다(피고 영동군수, 충주시장이 각 부과한 부분의 정당한 재산세 등은 이 사건 각 토지 이외의 토지에 대하여 산정된 것이며, 원고는 위 세액이 정당하다는 점을 다투지 아니하고 있고, 그 세액은 이 사건 각 처분의 세액에서 원고가 취소를 구하는 소장 청구취지 기재 세액을 공제하는 방식으로 계산한다). 그리고, 피고 청원군수가 부과한 부분은 그 정당한 재산세가 770,890원{=498,490원+272,403원; 이 사건 각 토지 및 죽암휴게소 인접 토지 이외의 토지에 대하여 산정되어 원고가 다투지 않는 498,490원과 죽암휴게소 인접 토지에 대하여 산정된 272,403원(을바 제2호증)을 합산한 금액}이 된다.

사정이 이와 같다면, 피고 괴산군수, 보은군수, 옥천군수, 음성군수의 이 사건 각 처분은 모두 위법하므로 각 취소되어야 하고, 피고 영동군수, 청원군수, 충주시장의 이 사건 각 처분 중 위 각 정당한 세액을 초과하는 부분은 모두 위법하므로 각 취소되어야 한다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 피고 청원군수를 제외한 나머지 피고들에 대한 청구는 모두 이유 있어 각 인용하고, 피고 청원군수에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 주문과 같이 판결한다.