휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당한다 할 것이므로 휴게시설에 부속된 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 하는 것이다. 따라서 해당 토지는 비과세대상에 해당하지 않는다고 할 것이므로 토지가 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상에 해당한다고 하여 재산세 등을 부과한 처분은 타당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 추진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.

나. 원고는 1974. 6. 24. 경부고속도로 부산기점 418km에 위치한 서울 서초구

원지동 10-16도로 12,861㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 소유권이전등기를 마치고, 그 지상에 관광휴게시설(서울 만남의 광장 휴게소 및 주유소 등, 이하 ‘이 사건 휴게시설’이라 한다)을 신축하여 1988. 12. 29. 소유권보존등기를 마쳤다.

다. 이 사건 토지는 이 사건 휴게시설 부지 및 주차장 부지, 녹지로 이용되고 있다.

라. 피고는 2009. 9. 12. 이 사건 토지를

구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제182조 제1항 제2호,

구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상으로 보고 원고에 대하여 이 사건 토지에 대한 2009년도분 재산세 38,051,772원, 지방교육세 7,610,350원을 부과한 것을 포함하여 이 사건 토지 외 6필지에 대한 2009년도분 재산세 44,036,636원, 도시계획세 1,721,920원, 지방교육세 8,807,320원을 부과ㆍ고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1 내지 3, 을 제3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 토지는 도로법상 도로로서 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 경우가 아니므로

구 지방세법 제186조 제4호,

구 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세대상이다. 설령 이 사건 휴게시설 설치에 직접 제공된 바닥면적에 대하여 재산세를 부과하는 것이 적법하다고 볼 여지가 있다고 하더라도, 이 사건 토지 중 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 부분은 휴게시설 및 주유소 부지에 직접 제공되는 부분에 한정되고, 그 밖의 주차장 부지는 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 부분이라고 할 수 없으므로, 위 주차장 부지에 대하여는 재산세가 과세되어서는 아니 된다.

2) 고속국도의 관리청은 국토해양부(현 국토교통부, 이하 같다) 장관으로서 고속국도 휴게시설 및 주차장 등의 설치의무자는 국가이고, 원고는 국가를 대신하여 이 사건 휴게시설을 설치하면서 원고 명의로 이 사건 토지를 취득한 것에 불과할 뿐이어서 그 실질적인 소유자가 아닌 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위배된다. 또한 실질적으로 국유인 이 사건 토지는

구 지방세법 제185조 제1항 본문의 규정에 의하여 재산세 비과세대상에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 원고는 전국적으로 고속국도에 약 160개의 휴게시설을 설치하고 주로 제3자에게 이를 임대하여 관리하고 있다.

2) 원고는 2006. 5. 10.

한도산업 주식회사(이하 ‘한도산업’이라 한다)에게 이 사건 휴게시설과 그 부지의 사용권을 임대차기간 2006. 4. 1.부터 2011. 3. 31.까지로 정하여 임대하였는데, 이 사건과 관련된 주요 내용은 아래와 같다.

○ 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 임대보증금은 1,894,703,000원이고, 주유소 부분의 임대보증금은 1,914,820,000원이며, 임대료는 매월 판매한 매출액(주유소의 경우 매출이익까지 고려한다)을 연 매출액으로 환산하여 매출액에 일정한 임대요율을 적용하여 산출한다.

○ 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품판매 및 윤활유주입, LPG 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.

○ 임차인인 한도산업은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자 보호를 위하여

한도산업이 최선의 관리의무를 이행하지 않을 때 시정조치를 요구할 수 있다.

○ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.

○

한도산업은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 방법 및 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다. 주유소의 경우 공급정유사와 석유제품의 가격을 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.

○

한도산업은 이 사건 휴게시설 및 그 영업권의 전부 또는 일부를 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 임대할 수 없다.

○

한도산업은 이 사건 휴게시설 지역 내의 모든 시설물을 성실히 관리하고 유지ㆍ보수하여야 하며 항시 제 기능이 유지될 수 있도록

한도산업의 책임과 비용으로 관리하여야 한다. 다만 조명탑 관리, 주차장ㆍ가로등ㆍ녹지대의 자본적 지출에 해당하는 사업에 대하여는 원고가 책임지고, 진입간판 관리, 주차장ㆍ가로등ㆍ녹지대의 유지ㆍ관리 및 일상청소 등은 한도산업이 책임진다.

○ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정 시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.

3) 이 사건 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이다.

4) 원고는 임대요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표에 일률적으로 정하였고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것으로서, 평균임대요율은 휴게소의 경우 매출액의 약 9.81%이고, 주유소의 경우 약 2.49%이다.

5) 원고의 도로사업부분 2007년도 매출액은 2,475,088,000,000원, 영업이익은 683,258,000,000원이고, 기타사업부분(휴게시설 임대 및 수탁사업) 2007년도 매출액은 828,533,000,000원, 영업이익 54,944,000,000원이며, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액은 98,667,000,000원이다. 또한 원고의 도로사업부분 2008년도 매출액은 2,514,168,000,000원, 영업이익은 774,716,000,000원이고, 기타사업부분 2008년도 매출액은 746,930,000,000원, 영업이익 58,246,000,000원이며, 그 중 휴게시설 임대로 인한 매출액은 107,054,000,000원이다. 그리고 원고는 2009 사업연도에는 약 1,130억 원의 임대료 수익(임대로 인한 매출액)을 얻었다.

6) 원고가 이 사건 휴게시설을 포함한 전국 고속도로 휴게시설을 임대함으로써 얻는 임대료는 대부분 휴게시설과 도로의 신설 및 증설, 보수ㆍ유지를 위한 재원으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

2008. 12. 31. 기준 원고 발행주식에 대한 주주별 지분율은 국토해양부 77.71.%, 기획재정부 5.90%, 한국산업은행 9.11%, 한국수출입은행 6.19%, 기업은행, 1.06%, 국민은행 0.03%이고, 원고는 영업이익 중 2007년도에 약 60억 원, 2008년도에 약 80억 원을 주주들에게 배당하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 8, 11, 12호증, 을 제6, 7, 10, 11, 14 내지 16, 18호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1)

구 지방세법 제186조 제4호,

구 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 도로를 수익사업에 사용하는 경우에는 재산세를 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 이하에서는 이 사건 토지가 도로법상 도로에 해당하는지, 원고가 이 사건 토지를 수익사업에 사용하고 있는지를 판단한 후, 마지막으로 이 사건 토지가 실질적으로는 국가의 소유이어서 재산세 비과세대상인지에 관하여 차례로 판단한다.

2) 이 사건 토지가 도로법상 도로에 해당하는지에 관하여

가)

도로법 제2조 제1항 제1호,

제4호 마목,

제2항,

구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제5호에 의하면, ‘도로법에 의한 도로’에는 일반인의 교통을 위하여 제공되는 협의의 도로 외에 ‘도로의 부속물’도 포함되고, 도로의 부속물에는 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설’이 포함되므로, 고속국도에 설치된 휴게시설의 부지 및 그 이용에 제공된 토지는 위 ‘도로법에 의한 도로’에 해당한다 할 것이다.

나) 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 토지는 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 도로의 이용증진 등을 위하여 설치된 이 사건 휴게시설의 부지로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 비록 이 사건 토지가 피고 주장과 같이

구 지방세법 제182조 제1항 제2호 본문,

구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항 제2호 소정의 ‘건축물의 부속토지’에도 해당한다고 하더라도,

구 지방세법 제182조 제1항 제2호 단서,

제1호 가목에 의하면 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지에 대하여는 별도합산과세대상으로 보지 않으므로, 이 사건 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상

구 지방세법 제186조 제4호에 따라 원칙적으로 재산세 과세대상이 될 수 없다.

3) 이 사건 토지를 수익사업에 사용하고 있는지에 관하여

가) 앞서 본 바와 같이, 구 지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(

대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결,

대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조).

나) 위 관계 법령 및 인정 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치ㆍ관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 휴게시설의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 상당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다 할 것이므로, 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당하고, 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지[아래 다)항과 같은 이유로 주차장 부지도 포함된다] 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다. 따라서 이와 다른 취지의 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

①

구 한국도로공사법(2011. 9. 16. 법률 제11063호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항은 원고는 자본금이 필요한 경우 정관으로 정하는 바에 따라 주주를 모집할 수 있도록 규정하고 있고,

제12조 제1항 제5호는 원고의 업무로서 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치와 관리를 규정하고 있으며,

제14조 제1항은 원고의 사업연도 결산 결과 이익이 생기면 주주에 대한 배당을 할 수 있도록 규정하고 있고,

제19조는 원고에 대하여 보충적으로 상법 중 주식회사에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있다. 위 각 규정들을 종합하면, 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인이지만, 이와 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있다.

② 이 사건 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다.

③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 휴게시설의 유지ㆍ관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.

④ 원고는 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.

⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신ㆍ증축, 도로의 신ㆍ증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수ㆍ유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.

다) 한편 갑 제3호증, 을 제6호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 토지 중 주차장 부지 역시 임대차계약의 목적이 됨으로써 수익사업에 사용된다고 보는 것이 타당하므로, 이와 다른 취지의 원고의 주장 또한 받아들일 수 없다.

① 원고가 이 사건 휴게시설의 임차인들과 체결한 임대차계약서(을 제6호증의 1)에는 ‘휴게소의 시설과 그 부지의 사용권’이 임대차계약의 대상시설로 되어 있고(제1조), 임차인이 진입간판 관리, 주차장ㆍ가로등ㆍ녹지대의 유지ㆍ관리 및 일상청소를 부담하는 것으로 되어 있으며(제11조), 주유소에 관한 임대차계약서(을 제6호증의 2)에는 ‘주유소의 시설과 그 부지의 운영권’이 임대차계약의 대상시설로 되어 있고(제1조), 임차인이 관리할 주유소의 구역에는 주유동 주위 포장구역이 포함되어 있다(제10조).

② 고속국도 휴게소 부지면적 산출지침(갑 제3호증)에는 “3. 휴게소 부지면적의 구성요소별 내용, 가. 본 지침에서 정하는 휴게소 부지면적은 주차장 면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말한다.”라고 기재되어 있다.

③ 이 사건 휴게시설 또는 주유소의 임차인들로서는 이 사건 토지를 임차하지 않은 채 휴게시설만을 임차하여서는 사실상 영업을 할 수 없을 것으로 보인다.

④ 주차장 부지는 휴게시설의 이용에 필수적으로 수반되는 것으로서, 만약 이를 휴게시설 일부로 보지 않는다면 구 도로법 시행령 제2조에서 정하는 ‘도로의 부속물’로도 볼 수 없어 당연히 재산세의 과세대상이 된다.

4) 이 사건 토지가 실질적으로 국가의 소유이어서 비과세대상인지에 관하여

원고는 출자자인 국가와는 구별되는 권리의무의 주체로서 이 사건 토지를 자신의 명의로 소유하고 있고, 이 사건 토지의 임대사업 등에서 발생하는 수익은 국가가 아닌 원고에게 귀속되며, 국가는 단지 원고의 주주로서 원고로부터 이익배당을 받고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 토지의 실질적인 소유자가 국가임을 전제로 한 원고 주장은 이유 없다.

5) 소결

이 사건 토지는 수익사업에 사용되고 있는 도로로서 재산세 과세대상이라고 할 것이므로, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.