토지가 재산세 과세기준일 당시 지방세법 제182조 제1항 제3호 마목 및 같은 법 시행령 제132조 제5항 제8호의 분리과세 대상토지에 해당하지 않는다면, 해당 토지는 여전히 종합합산과세 대상이 되므로, 종합합산과세 대상임을 전제로 한 행정청의 재산세 및 지방교육세 처분은 정당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 주택건설사업자로 등록되어 주택건설, 분양 및 임대사업 등을 목적으로 하는 법인이다.

나. 피고는 2009. 9. 11. 원고에게 원고 소유 토지인 여수시

돌산읍 우두리 1129 대 16,546.2㎡,

같은 리 1132-2대 17,819.6㎡,

같은 리 1133-1대 17,999.9㎡,

같은 리 1134-416,675.7㎡(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 종합합산과세대상으로 보아 2009년도 정기분 재산세(토지) 52,099,670원, 도시계획세 14,651,950원, 지방교육세 10,419,930원 등 합계액 77,171,550원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 과세처분’이라 한다).

다. 이에 불복한 원고가 2009. 9. 16. 피고에게 이의신청을 제기하였으나, 피고는 2009. 12. 8. 이를 기각하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 6, 12, 13호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 과세처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

당초 원고가 이 사건 각 토지에서 주택건설사업을 하고자 하여 승인권자인 피고에게 주택건설사업계획 승인신청(이하 ‘종전 승인신청’이라 한다)을 하였으나 피고가 2007. 10. 26. 이를 부당하게 거부하였고(이하 ‘종전 거부처분’이라 한다), 이후 계속된 피고의 시간지연행위 및 증거서류 조작 등으로 인하여 그로부터 3년 가까이 지난 2009. 5. 23.에야 비로소 종전 거부처분에 대한 취소소송이 원고의 승소로 확정(이하 ‘종전 확정판결’이라 한다)되어 같은 해 8. 12. 피고가 위 사업계획을 승인하기에 이르렀다.

사정이 이러함에도 피고는 이 사건 과세처분의 과세기준일(이하 ‘이 사건 과세기준일’이라 한다)인 2009. 6. 1. 당시에는 이 사건 각 토지가 주택건설사업계획 승인을 받지 못하였음을 이유로 이 사건 과세처분을 하였는데, 이는 위와 같은 정당한 사유를 도외시한 형식적인 판단으로서 실질적 조세법률주의에 위배되고, 또한 종전 확정판결의 기속력에도 반하는 위법한 처분이다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령의 기재와 같다.

다. 인정사실

① 원고는 2006. 12. 22. 피고에게 이 사건 각 토지상에 3개 단지 10개 동 1,023세대 규모의 아파트를 건축하는 것을 내용으로 하는 종전 승인신청을 하였다.

② 이에 대해 피고가 원고에게 교통성 검토서, 재원조달방안, 환경에 대한 검토결과, 지구단위계획 부분별 계획 등의 사항에 관하여 보완을 요구하였고, 원고는 그에 따른 보완사항을 모두 이행하였다.

③ 그런데 피고는 2007. 10. 26. 원고에게 “주변의 경관과 교통 및 주변지와의 연계성 등에 대하여 종합적으로 검토한바, 원고의 주택건설사업계획은 현 용도지역의 지정목적(15층 이하)에 부합하지 않으며, 주변 여건과 구역 전체의 스카이라인의 형성을 위해 층수 완화(23~39층)보다는 제2종 일반주거지역의 지정목적(15층 이하)으로 계획할 수 있도록 해주기 바란다”는 이유로 종전 승인신청을 불허하는 종전 거부처분을 하였다.

④ 이에 대해 원고가 2007. 11. 16. 전라남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 기각재결을 받았고, 이어 2008. 7. 10. 이 법원에 종전 거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였는데, 이 법원은 피고가 위와 같은 사유로 종전 승인신청을 불허한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보아 종전 거부처분을 취소하는 인용판결을 하였고, 2009. 5. 23. 그대로 확정되었다.

⑤ 이에 피고는 2009. 8. 12. 이 사건 각 토지상에 9개 동 규모의 아파트를 건축하는 내용의 원고의 주택건설사업계획을 승인하였다.

⑥ 그런데 원고는 위 승인 이후 이 사건 변론종결일에 가까운 2010. 6.경까지 건축착공신고를 하지 않았고, 이 사건 각 토지를 그대로 방치해 두어 그 중 일부분은 주변 주민들의 밭으로 이용되고 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 4, 9, 10, 11, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

⑴ 조세법률주의와 조세공평의 이념에서 비롯된 엄격해석의 원칙은 과세요건에 해당하는 경우에는 물론 비과세 및 조세감면요건에 해당하는 경우에도 적용되므로, 납세자에게 유리하다고 하여 비과세요건이나 조세감면요건을 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(

대법원 2007. 7. 12. 선고 2005두15021 판결 등 참조).

⑵ 토지에 대한 재산세 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다.

지방세법 제182조 제1항 제3호에서는 이러한 재산세 분리과세제도가 적용되는 대상 토지를 한정하고 있고, 그중에서도

같은 호 마목과

지방세법 시행령 제132조 제5항 제8호에서는 ‘주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지’를 분리과세 대상토지로 보고 있는데, 이는 주택건설사업자에 대한 조세지원을 통하여 주택의 건설ㆍ공급을 활성화함으로써 국민의 주거안정 및 주거수준 향상을 위한 취지로 보인다.

한편, 위 법문에서 ‘주택건설사업에 공여되고 있는 토지’라 함은

지방세법 시행령 제132조 제5항 단서 규정에 비추어 실제로 건설공사의 착공행위가 이루어졌을 것까지 요구하는 것은 아니라고 판단되나, 앞서 본 제도의 취지상 최소한 주택건설사업을 위하여 그 사업계획에 따라 실제로 제공되고 있는 토지를 의미한다고 할 것이다.

⑶ 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 관련 법령에 의하면, ①

지방세법 제182조 제1항 제3호 마목,

같은 법 시행령 제132조 제5항 제8호는 법문상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부가 분리과세 대상토지 해당 여부를 좌우하지는 않는 점, ② 이 사건 각 토지에 대하여 이 사건 과세기준일까지 피고의 주택건설사업계획 승인이 없었던 것은 명백한 점, ③ 원고가 이 사건 과세기준일 이후 현재까지 이 사건 각 토지상에서 최소한 주택건설사업의 사전작업이라도 하고 있다는 증거가 없어 이 사건 각 토지가 원고의 주택건설사업에 공여되고 있다고 쉽게 인정하기도 어려운 점, ④ 물론 종전 확정판결이 이 사건 과세기준일 이전에 확정된 것은 사실이나, 행정소송상 이행판결을 인정하지 않는 현행 법제에서 거부처분에 대한 취소판결의 기속력은 행정청에 재처분의무를 지울 뿐 판결 확정 그 자체로 거부 대상 처분이 있는 것으로 의제할 수는 없는 것이어서, 이 사건 과세처분이 종전 확정판결의 기속력에 반한다고 볼 수도 없는 점 등을 알 수 있다.

이러한 사정을 종합하면, 이 사건 각 토지는 이 사건 과세기준일 당시

지방세법 제182조 제1항 제3호 마목,

같은 법 시행령 제132조 제5항 제8호의 분리과세 대상토지에 해당하지 않는다고 봄이 상당하고 달리 이 사건 과세처분이 실질적 조세법률주의에 위반된다는 증거가 없으므로, 결국 이 사건 과세처분은 적법하다(원고가 이후 피고를 상대로 피고의 책임있는 사유로 인하여 이 사건 과세기준일 당시 이 사건 각 토지가 분리과세 대상토지에 해당하지 않게 됨에 따라 이 사건 과세처분에 따른 재산세 등 납부액 상당의 손해를 보았음을 이유로 손해배상을 구할 수 있는지 여부는 위 결론과 별개의 문제이다).

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.