대법원의 판결이 선고되기 전까지 행정청이 토지에 대해 구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호 및 구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하지 않는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었다면, 행정청의 재산세 부과처분은 중대하고 명백한 하자가 있는 것으로서 무효가 되므로, 재산세는 인정범위 내에서 취소되어야 한다.

1. 처분의 경위

가. 건설부장관은 1976. 12. 31.

구 산업기지개발촉진법(1978. 12. 5. 법률 제3136호로 개정되기 전의 것) 제5조에 의하여 경북

월성군 양북면 감포읍 일부 지역(총 면적 130만평, 육지 72만평, 해면 5만평)을 월성산업기지 개발구역으로 지정고시하였고(건설부 고시 제219호), 1978. 6. 15. 월성원자력발전소 부지조성사업의 시행자로 한국전력주식회사를 지정고시하였다(건설부 고시 제144호). 이후 구 산업기지개발촉진법이 구 산업입지및개발에관한법률(1990. 1. 13. 법률 제4216호로 제정된 것)에 의하여 폐지됨에 따라 종전의 산업기지는 국가공업단지로 되었고, 다시 구 산업입지및개발에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것)에 의하여 종전의 국가공업단지는 국가산업단지로 되었다. 월성국가산업단지 개발사업의 시행자는 2001. 5. 21. 한국전력공사에서 원고로 변경되었고, 전체 사업시행면적은 4,171,580㎡에서 4,516,516㎡로 변경되었다가(부산지방국토관리청 고시 제2001-134호), 2005. 6. 1. 전체 사업시행면적은 4,516,516㎡에서 4,134,393㎡(이하 ‘

월성원전부지’라 한다)로 변경되었다(부산지방국토관리청 고시 제2005-138호).

나. 원고는 전기사업법 제2조 제2호 소정의 전기사업자로서

월성원전부지에 원자력발전시설(월성원전 1 내지 4호기 및 신월성원전 1, 2호기)을 설치하였다.

다. 월성원전 1 내지 4호기 및 신월성원전 1, 2호기에 대한

구 원자력법(2011. 7. 25. 법률 10909호 원자력진흥법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 원자력법’이라 한다) 제96조 제5항의 제한구역은 ‘월성1호기 최종안전성분석보고서(갑 제4호증의 1)’, ‘월성2호기 운영기술지침서(갑 제4호증의 2)’, ‘월성3, 4호기 운영기술지침서(갑 제4호증의 3)’ 및 ‘신월성1, 2호기운영기술지침서(갑 제4호증의 4)’에 의하여 설정되었는데, 그 제한구역을 보면 ① 월성원전 1 내지 4호기의 경우는 원자로 건물을 중심으로 각 반경 914m 이내의 지역이고, ② 신월성워전 1, 2호기의 경우는 원자로 건물을 중심으로 각 반경 560m 이내의 지역이다(이하 통틀어 ‘이 사건 제한구역’이라 한다, 갑 제5호증).

라. 피고는, 이 사건 제한구역은

구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 22395호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구구 지방세법 시행령’이라 한다) 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령(2011. 5. 30. 대통령령 제22942호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법 시행령’이라 한다) 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하지 않는다고 보아 이를 분리과세 대상으로 보지 아니하고 종합합산과세하였는데, 그 결과

월성원전부지에 대하여 별지 1 ‘부과세액 및 정당세액 내역표’의 ‘1. 부과세액’란 기재와 같이 2005년 내지 2011년 귀속 재산세, 도시계획세 및 교육세 합계 3,740,451,749원을 각 부과하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 갑 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장은 다음과 같다.

이 사건 제한구역은 법률상 확보가 강제되므로

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호가 분리과세 대상으로 규정하고 있는 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당함에도 이를 분리과세하지 아니한 이 사건 처분은 위법하고 그 위법성이 중대명백하므로, 이 사건 처분 중 별지 1 ‘부과세액 및 정당세액 내역표’의 ‘2. 정당세액’란 기재 금액을 초과하는 부분은 당연무효이다.

3. 관계법령

별지 2 ‘관계법령’ 기재와 같다.

4. 판단

가.

구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구구 지방세법’이라 한다) 제182조 제1항,

구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제106조 제1항에 의하면, 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

구구 지방세법 제182조 제1항 제3호 (마)목,

구 지방세법 제106조 제1항 제3호 (마)목의 위임을 받은

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호에 의하면, ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법의 시행전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)’는 분리과세대상이다.

위 각 규정의 문언과 입법취지, 조세법규 엄격해석의 원칙 등에 비추어 보면,

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에는 발전시설 또는 송전변전시설 자체가 들어서 있는 토지만이 아니라 그러한 시설들의 가동운영에 필수불가결한 토지도 포함되나, 그 외의 토지는 그러한 시설의 가동운영과 관련이 있다 하더라도 여기에 포함된다고 할 수 없다(

대법원 2011. 7. 14. 선고 2009두5008 판결 등 참조).

한편,

구 원자력법 제96조 제5항에 의하면, 국가 외에 원자로 및 관계시설·핵연료주기시설 또는 폐기시설등을 설치·운영하고자 하는 자는 일정범위의 부지를 대통령령이 정하는 바에 따라 확보하여 그 범위 안에서 제1항의 규정에 의한 제한구역을 설정하고 그 제한구역에는 일반인의 출입이나 거주를 제한하여야 하고,

구 원자력법 제24조 제1항 제10호에 의하면, 위

제96조 제5항을 위반한 경우 발전용 원자로 운영허가가 취소되거나 그 운영이 정지될 수 있다.

구 원자력법 시행령(2011. 10. 25. 대통령령 제23249호 원자력진흥법 시행령으로 전부 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제13호에 의하면, ‘제한구역’이라 함은 방사선관리구역 및 보전구역의 주변의 구역으로서 그 구역경계에서의 피폭방사선량이 과학기술부장관이 정하는 값을 초과할 우려가 있는 장소를 말한다.

나. 살피건대, 이 사건 제한구역 내의 토지는

구 원자력법 제96조 제5항에 의하여 확보가 강제되는 것으로서 피폭방사선량이 일정한 값을 초과할 우려가 있는 장소일 뿐만 아니라 이를 확보하지 아니하면 발전용 원자로의 운영허가가 취소되거나 그 운영이 정지될 수 있는 점에 비추어 원자력 발전시설의 가동운영에 필수불가결한 토지로 볼 수 있으므로,

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하여 분리과세의 대상에 해당한다. 따라서 원고가 피고에게 납부하여야 할 2006년 내지 2011년 귀속 각 재산세, 도시계획세 및 지방교육세의 정당한 세액은 별지 1 ‘부과세액 및 정당세액 내역표’의 ‘2. 정당세액’란 기재 금액과 같으므로, 이 사건 처분 중 위 정당한 세액 범위를 초과한 부분은 모두 위법하다 할 것이다.

다. 과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 중대하고 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고도 명백한 것인가의 여부를 판별함에 있어서는 당해 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(

대법원 1999. 5. 28. 선고 97누16329 판결 등 참조).

행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없고(

대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조), 과세대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 과세대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우에 그것이 과세대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 경우라면 그 하자가 중대한 경우라도 외관상 명백하다고 할 수 없어 위와 같이 과세요건 사실을 오인한 위법의 과세처분을 당연무효라고는 할 수 없다(

대법원 1990. 11. 27. 선고 90다카10862 판결 등 참조).

살피건대, 이 법원에 현저한 사실 즉, ① 이 사건 처분 당시 시행되던 구 지방세법 및 그 시행령에 구 원자력법상 제한구역 내 토지 전체가 분리과세대상이라는 규정은 없었던 점, ② 원자력발전소의 제한구역 내의 토지가

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하는지 여부에 관하여, 종래 대법원은 조세법규의 엄격해석의 원칙, 위 규정이 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이라는 점 등 종합토지세 제도의 목적과 그 분리과세제도의 취지 등에 비추어 ‘발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에 ‘직접 사용’하고 있는 토지에 한정되고 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접적으로 사용되지 않는 토지는 분리과세 대상에서 제외된다고 보아야 할 것이라고 하면서, 토지의 내부구획상황, 이용현황 등을 고려하여 녹지 등으로 남아 있는 상태의 토지에 관하여는, ‘송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당한다고 볼 수 없다고 판시함으로써(

대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결), ‘직접 사용’의 의미를 문리 그대로 발전시설 등에 ‘직접 사용’되는지 여부만으로 판단하여 그 토지의 확보가 법률상 강제된다 하더라도 그 토지의 용도가 발전시설 등에 ‘직접 사용’되는 것이 아니라 녹지 등으로 있는 경우 위 규정상 ‘직접 사용’에 해당되지 않는 것으로 해석될 소지가 많았던 점, ③ 일부 하급심 법원이 ‘원자력법상 제한구역의 경우에도 그 이용현황이 나대지, 사택, 체육시설, 공원 및 진입도로 등인 경우에는 원자력법에 의하여 그 취득이 강제된다고 하더라도 그러한 사실만으로 그 토지가 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용되는 토지라고 할 수 없으므로, 분리과세 대상에 해당하지 않는다’는 등의 취지의 판결(

광주지방법원 2008. 5. 8. 선고 2007구합1026 판결,

대구지방법원 2008. 10. 29. 선고 2006구합2956 판결 등)을 선고하는 등 구 원자력법상 제한구역이 발전시설 등에 직접 사용하고 있는 토지인지 여부에 관하여 하급심 법원의 해석이 엇갈려온 점, ④ 그 후 대법원이 ‘제한구역 내의 토지는

원자력법 제96조에 의하여 확보가 강제되는 것으로서 피폭방사선량이 일정한 값을 초과할 우려가 있는 장소일 뿐만 아니라, 이를 확보하지 아니하면 발전용 원자로의 운영허가가 취소되거나 그 운영이 정지될 수 있는 점에 비추어 이들 토지는 원자력 발전시설의 가동운영에 필수불가결한 토지로 볼 수 있으므로, 이는

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호소정의 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당한다’는 취지의 판결을 선고함으로써(

대법원 2011. 7. 14. 선고 2009두5008 판결), 비로소 법원의 해석이 통일된 점, ⑤ 원고가 이 사건 제한구역이 분리과세대상임을 이유로 2011. 10. 27. 피고를 상대로 2000년 내지 2004년 귀속 종합토지세 등 부과처분 중 정당한 세액을 초과하는 부분의 무효임을 확인하는 소를 제기하였으나 그 하자가 명백하지 않다는 이유로 제1심과 제2심에서 패소판결을 받아 2012. 12. 14. 확정된 점(

대구지방법원 2011구합4208 판결,

대구고등법원 2012누1946 판결) 등을 종합하면, 위 대법원 2009두5008 판결이 선고되기 전까지는 피고가 이 사건 제한구역이 분리과세 대상인

구구 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호,

구 지방세법 시행령’ 제102조 제5항 제4호 소정의 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에 해당하지 아니하는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었다고 할 것이다.

따라서 이 사건 처분 중 피고가, ① 위 대법원 2009두5008 판결이 선고되기 전에 한 2006년 내지 2010년 귀속 재산세, 도시계획세 및 지방교육세의 각 부과처분 중 별지 1 ‘부과세액 및 정당세액 내역표’의 ‘2. 정당세액’의 ‘2006년 내지 2010년 귀속 정당세액’란 기재 세액을 초과하는 부분은 그 하자가 중대하기는 하나 명백하지 않으므로 무효라고 할 수 없고, ② 위 대법원 2009두5008 판결이 선고된 후인 2011. 9. 26.에 한 2011년도 귀속 재산세, 도시계획세 및 지방교육세의 부과처분 중 별지 1 ‘부과세액 및 정당세액 내역표’의 ‘2. 정당세액’의 ‘2011년 귀속 정당세액’란 기재 세액을 초과하는 부분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 할 것이므로, 원고의 주장은 위 인정범위 내에서 일부 이유 있다.

5. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.