1. 처분의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있다.

가. 원고는 별지 토지 목록 기재 9필지의 토지 27,726㎡의 소유자이다.

나. 피고는 2007. 9. 10. 원고에게 2007년도 재산세 과세기준일인 2007. 6. 1.을 기준으로 위 각 토지 전부를 종합합산과세대상으로 보아 2007년도 토지분 재산세 11,994,780원 및 지방교육세 2,398,950원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다.).

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(가) 원고가 대표이사로 있는 주식회사 제일산업개발(이하 ‘제일산업개발’이라고 한다.)은 피고로부터 2004. 10. 16. 별지 토지 목록 기재 9필지의 토지 27,726㎡ 중 같은 목록 1 내지 6 기재 각 토지 및 같은 목록 7 기재 토지 일부(1,685㎡) 합계 20,376㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다.)에 대하여 골프연습장 부지(19,860㎡) 조성을 위한 산지전용허가를 받았고, 2004. 12. 21. 위 부지 19,860㎡ 중 19,833㎡ 지상의 골프연습장 건축허가를 받았다. 그 후 원고는 골프연습장 설치를 위한 공사에 착수하였으므로 이 사건 토지는 건축 중인 건축물의 부속토지(건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지)이거나 골프연습장의 필수시설 중 운동시설용 토지로서 구 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다.) 제182조 제1항 제2호 본문, 법 시행령(2007. 11. 15. 대통령령 제20383호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제131조의2 제1항 제2호, 제131조 제1항 및 제131조의2 제3항 제10호에 의하여 별도합산과세대상에 해당한다.

(나) 설령 원고가 골프연습장의 공사를 진행하지 못하여 이 사건 토지가 건축 중인 건축물의 부속토지에 해당하지 않는다 하더라도, 원고는 피고의 불법적인 공사중지명령, 산지전용허가 및 건축허가의 각 취소로 인하여 공사를 진행하지 못하였던 것이므로, 건축 중이 아니라는 이유로 부속토지인 이 사건 토지를 별도합산과세대상이 아니라고 보는 것은 신의성실의 원칙 내지는 금반언의 원칙에 반한다.

(다) 이 사건 토지는 산지전용허가를 받았다는 이유만으로 개별공시지가가 대폭 상승하였는데, 피고는 2005. 9. 9. 산지전용허가를 취소하였음에도 이를 개별공시지가에 반영하지 아니한 채 상승된 개별공시지가를 기준으로 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다.

(2) 피고의 주장

원고는 과세기준일인 2007. 6. 1. 현재 골프연습장의 건축공사에 착수하지 아니하였으므로 건축 중인 건축물을 전제로 한 주장은 이유 없고, 또한 체육시설의 설치·이용에 관한 법률에 따른 골프연습장업 신고가 이루어진 바도 없으므로 대중체육시설업자가 설치하는 운동시설용 토지임을 전제로 하는 주장도 이유 없다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 이 사건 토지가 법 시행령 제131조 제1항 소정의 ‘건축 중인 건축물’의 부속토지에 해당하는지 여부

법 제182조 제1항 제2호는 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상으로 규정하고 있고, 법 시행령 제131조 제1항은 별도합산과세대상이 되는 건축물에 건축 중인 건축물을 포함한다고 규정하고 있다.

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는바(대법원 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결, 1997. 9. 9. 선고 96누15558 판결 등 참조), 재산세는 보유하는 토지 등 재산 자체에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하는 것이어서 과세표준도 매년 과세기준일 현재의 대상 토지 등의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로, 법 시행령 제131조 제1항이 정하는 '건축중인 건축물'이라 함은 과세기준일 현재 건축공사에 착수하여 실제로 공사가 진행되는 경우만을 말하고 그 착공에 필요한 준비작업 등을 하고 있는 경우까지 포함한다고 할 수 없다.

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3, 6, 10호증, 을 제2호증의 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 제일산업개발은 피고로부터 2004. 10. 16. 이 사건 토지에 대하여 골프연습장 부지(19,860㎡) 조성을 위한 산지전용허가를 받았고, 2004. 12. 21. 위 부지 19,860㎡ 중 19,833㎡ 지상의 건축면적을 1,029.94㎡로 한 운동시설(골프연습장) 건축허가를 받은 사실, 이에 제일산업개발은 2005. 1. 4. 피고에게 착공계를 제출하고 임야의 일부를 깎는 등 부지 조성을 위한 공사를 시작하였으나 골프연습장 건축물 자체에 대한 공사는 2007. 10. 12. 피고에게 착공신고서를 제출하면서 비로소 시작한 사실을 인정할 수 있다. 사정이 이와 같다면 위 골프연습장은 과세기준일인 2007. 6. 1. 현재 그 건축공사에 착수하지 않았다고 봄이 옳고, 따라서 법 시행령 제131조 제1항이 정하는 ‘건축 중인 건축물’에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다(이와 같이 과세기준일 현재 공사에 착수하지도 아니한 경우에는 착공 후 공사가 중단된 경우와는 달리 설령 착공을 하지 못한 데에 정당한 사유가 있다 하더라도 건축하고자 하는 건축물의 부속토지가 법 시행령 제131조 제1항에서 정한 ‘건축 중인 건축물’의 부속토지에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이므로, 뒤에서 보는 바와 같이 피고의 공사중지처분, 산지전용허가 및 건축허가의 각 취소 등 일련의 사유로 인해 원고가 건축공사에 착수하지 못하였다는 사정은 여기서 고려할 여지가 없다.).

(2) 이 사건 처분이 신의성실의 원칙 내지는 금반언의 원칙에 반하는지 여부

(가) 인정사실

갑 제3 내지 6호증, 갑 제7, 8호증의 각 1, 2, 갑 제10호증, 을 제2호증의 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

ⓛ 제일산업개발은 피고로부터 2004. 10. 16. 이 사건 토지에 대하여 골프연습장 부지(19,860㎡) 조성을 위한 산지전용허가를 받았고, 2004. 12. 21. 위 부지 19,860㎡ 중 19,833㎡ 지상의 골프연습장 건축허가를 받았으며, 2005. 1. 4. 피고에게 착공계를 제출하고 임야의 일부를 깎는 등 부지 조성을 위한 공사를 시작하였다.

② 피고는 제일산업개발에게 위 산지전용허가를 함에 있어서 ‘민원사항 발생시 제일산업개발은 일체의 훼손, 형질변경을 중지하고 그 민원을 해결한 후 작업을 진행하여야 한다’는 허가조건을 붙였는데, 제일산업개발이 위 공사를 시작하자 인근 주민들이 피고에게 위 산지전용공사를 중지하여 달라는 내용의 민원을 제기하므로, 피고는 2005. 1. 17. 제일산업개발에게 ‘공사 도중에 민원이 제기되었으므로 허가조건에 따라 제일산업개발은 민원을 해결할 때까지 공사를 중지하여야 한다’는 이유로 위 공사의 중지를 명하는 처분을 내렸다.

③ 제일산업개발은 위 공사중지처분의 취소를 구하는 소(수원지방법원 2005구합1030 사건)를 제기하였고, 이 법원은 2005. 5. 25. 인근 주민들의 민원은 객관적인 근거가 있는 합리적인 민원이 아님에도 피고가 위 공사중지처분을 하였다는 등의 이유로 위 공사중지처분을 취소하는 판결을 내렸다.

④ 피고는 위 판결에 불복하여 항소하였으나 경기도지사는 2005. 7. 11. 위 공사중지처분을 취소한다는 재결을 하였다.

⑤ 그 후 제일산업개발은 산지전용허가에 따른 공사를 재개하였으나, 피고는 2005. 9. 9. 몇 가지 사유를 들어 제일산업개발이 산지관리법 소정의 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 산지전용허가를 받은 경우’에 해당한다는 이유로 위 산지전용허가를 취소하였고, 이어서 2005. 11. 14. 산지전용허가의 취소를 이유로 위 건축허가도 취소하였다.

⑥ 이에 제일산업개발은 산지전용허가취소처분 및 건축허가취소처분의 각 취소를 구하는 소(수원지방법원 2005구합8284 사건)를 제기하였고, 이 법원은 2007. 1. 10. 피고가 취소사유로 든 사항들을 검토한 결과 제일산업개발이 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’으로 산지전용허가를 받았다고 보기 어렵다는 등의 이유로 위 각 취소처분을 모두 취소하는 판결을 내렸다.

⑦ 위 판결은 피고가 2007. 6. 29. 항소를 취하함으로써 2007. 2. 17. 확정되었다.

⑧ 그 후 제일산업개발은 2007. 9. 20. 대지면적과 건축면적 등을 변경하는 내용으로 위 건축허가의 변경허가를 받은 후 2007. 10. 12. 피고에게 건축물 착공신고를 하고 골프연습장의 건축공사를 시작하였다.

(나) 판 단

일반적으로 조세법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것이다.

이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면 제일산업개발이 앞서 본 산지전용허가 및 건축허가를 받은 후 산지전용허가에 따른 부지 조성공사를 하던 중, 피고의 2005. 1. 17.자 공사중지처분, 2005. 9. 9.자 산지전용허가취소처분, 2005. 11. 14.자 건축허가취소처분 등 일련의 행위가 있고, 이로 인하여 쌍방간에 각 처분의 취소를 구하는 행정소송이 계속됨으로 인하여 산지전용허가에 따른 공사를 제대로 진행하지 못하였음은 물론 위 과세기준일 현재 골프연습장에 대한 건축공사에 착수하지 못하였다고 볼 여지가 있다. 그러나 피고가 위 공사중지처분, 산지전용허가 및 건축허가의 각 취소처분을 하는 데 있어 판단을 그르쳐 결과적으로 위 각 처분이 법원의 판결을 통해 모두 취소되었다 하더라도, 피고가 위 각 처분과 원고가 제기한 각 취소소송에의 응소행위 등 일련의 행위에 이른 경위와 경과, 위 각 처분의 사유와 내용 등에 비추어 볼 때, 그와 같은 피고의 행위들을 두고 과세관청인 피고가 납세자인 원고에게 별도합산과세대상임을 전제로 하는 낮은 과세의 공적 견해를 표명하고, 납세자인 원고가 그 견해표명을 신뢰하고 그에 상응하여 착공을 미루는 등의 행위를 한 것이라고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

(3) 이 사건 토지가 법 시행령 제131조의2 제3항 제10호가 정하는 대중체육시설업자가 설치하는 필수시설 중 운동시설용 토지인지 여부

체육시설의 설치이용에 관한 법률 제2조 제3호, 제10조 제1항 제2호, 제20조의 각 규정에 의하면 체육시설업자는 체육시설업을 등록하거나 신고한 자를 말하고, 골프연습장업은 신고 체육시설업에 속하며, 신고 체육시설업을 하려는 자는 일정한 시설을 갖추어 문화관광부령으로 정하는 바에 따라 시장군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다고 되어 있다.

살피건대, 을 제2호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 제일산업개발은 피고에게 이 사건 토지상에 골프연습장업을 하기 위한 신고를 한 적이 없는 사실을 인정할 수 있는바, 이에 의하면 제일산업개발은 법 시행령 제131조의2 제3항 제10호가 정하는 체육시설업의 신고를 한 대중체육시설업자에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 토지는 대중체육시설업자가 대중체육시설업의 시설기준에 따라 설치하여야 하는 필수시설 중 운동시설용 토지라고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다.

(4) 위법하게 산정된 개별공시지가를 기준으로 한 처분인지 여부

(가) 인정사실

갑 제6호증, 갑 제7, 9호증의 각 1, 2, 갑 제11, 12호증의 각 1, 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

ⓛ 원고는 2002. 11.경 피고로부터 분할 전 광주시 목현동 697 임야 27,726㎡(별지 토지 목록 기재 각 토지 전체) 중 8,901㎡에 대하여 창고부지로 사용할 목적으로 형질변경 및 벌채기간을 2002. 11.부터 2003. 11. 30.까지로 정하여 산지전용허가를 받았고, 김태성, 이동오는 2003. 1.경 피고로부터 위 토지 중 9,790㎡와 2,518㎡에 대하여 각 창고부지로 사용할 목적으로 각 산지전용허가를 받았다.

② 피고는 2004. 10. 28. 원고, 김태성 및 이동오의 각 신청에 따라 위 각 산지전용허가를 취소하였다.

③ 한편 제일산업개발은 2004. 10. 16. 피고로부터 이 사건 토지에 대하여 산지전용허가를 받았다가 2005. 9. 9. 피고에 의해 위 허가가 취소되었는데, 위 취소처분은 이 법원 2007. 1. 10. 선고 2005구합8284 판결로 취소되었고, 이 판결이 피고의 2007. 6. 29.자 항소취하로 인하여 2007. 2. 17. 확정되었다.

④ 위 분할 전 광주시 목현동 697 임야 27,726㎡의 개별공시지가는 2003. 1. 1. 기준으로 13,500원/㎡이던 것이 2003. 7. 1. 119,000원/㎡으로 대폭 상승하였다. 그 후 위 토지는 2003. 12. 10. 별지 토지 목록 기재 각 토지로 분할되었는데, 같은 목록 1, 2 기재 각 토지는 각 개별공시지가가 계속 상승하다가 2006. 1. 1. 기준으로 217,000원/㎡, 2007. 1. 1. 기준으로 230,000원/㎡에 이르게 되었다.

(나) 판 단

위 인정사실에 비추어 볼 때 별지 토지 목록 1, 2 기재 각 토지의 2003. 7. 1. 기준 개별공시지가가 달리 특별한 이유가 없는데도 9배 가까이 급등한 것이 원고, 김태성, 이동오가 앞서 창고부지용 각 산지전용허가를 받은 사정에 기인한 것이고, 그 후 2007. 1. 1. 기준 개별공시지가가 결정될 당시 위 각 산지전용허가는 물론 제일산업개발이 이 사건 토지에 관하여 받은 산지전용허가가 모두 취소된 사정이 반영되지 아니하였다고 볼 여지가 있다 하더라도, 이 사건 토지에 대한 위 산지전용허가취소처분이 앞서 본 확정판결을 통해 취소됨으로써 취소처분 당시로 소급하여 효력이 없게 되는 이상 위 개별공시지가 결정이 위법하다고 단정할 수 없고 달리 그 점을 인정하기에 충분한 증거가 없으므로, 2007. 1. 1. 개별공시지가를 적용한 이 사건 처분은 적법하다. 따라서 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.