지방세법 제234조의11 제2항에 국가지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있으나, 공공시설용지가 인계되어 공공용으로 사용되고 있음을 인정하기에 아무런 증거가 없다고 할 것이므로 종합토지세의 부과처분은 타당하다.

1. 이 법원의 심판범위

원고는 제1심에서, 피고가 원고에 대하여 한 2000년도, 2001년도, 2002년도, 2003년도, 2004년도 공공시설용지에 대한 종합토지세, 교육세, 농어촌특별세 부과처분의 취소를 구하였는데, 제1심법원은 2000년도, 2001년도, 2002년도, 2003년도 부과처분에 대하여는 그 부분에 해당하는 원고의 이 사건 소를 각하하고, 2004년도 부과처분에 대하여는 그 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다.

이에 대하여 원고가 위 각하 부분에 대하여는 항소를 제기하지 아니하고 위 청구기각 부분에 대하여만 항소를 제기함으로써, 이 법원의 심판범위는 2004년도 부과처분 에 대한 부분으로 한정되었다.

2. 처분의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2호증, 제3호증의 1, 2, 제4호증, 제5호증의 7, 제6호증, 제7호증의 5, 을 제1, 2, 3호증, 제7호증의 1, 2, 제8호증, 제17호증의 1 내지 4, 제18호증의 1 내지 8, 제19호증의 7, 8의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 포항시 북구 장성동, 양덕동 등 5개 지역 일대의 토지 371,699.4㎡에 관하여 1998. 6. 8. 경북도지사로부터

토지구획정리사업법 제9조,

제16조에 의하여 토지구획정리사업 조합설립 및 사업시행인가를 받아 같은 달 12. 법인을 설립하고 토지구획정리사업을 시행하는 조합이다.

나. 위 사업시행지역 안의 토지에 관한 환지계획인가 당시

포항시 장성동 1610-1 대 1,450㎡ 외 여러 필지는 환지로 정해지지 아니하고 도로 140,114㎡, 공원 6,229㎡, 근린공원 10,600㎡, 시설녹지 277㎡, 공공용지 4,185.5㎡ 등 공공시설용지 합계 161,406.5㎡(이하 ‘이 사건 공공시설용지’라 한다.)로서 보류지로 정해졌다.

다. 이에 피고는 원고가 2004년도 종합토지세 과세기준일인 2004. 6. 1. 현재 이 사건 공공시설용지에 관하여

지방세법 제234조의9 제2항 제6호에 의한 납세의무가 있는 것으로 보아,

지방세법 제235조 제1항의 규정에 의하여 도시계획세를 면제하고, 보류지 중 공공시설용지에 대하여 종합토지세, 농어촌특별세, 지방교육세 과세표준액의 50/100을 경감하도록 한

포항시세감면조례 제16조 제1항의 규정에 의거하여 과세표준을 경감한 다음, 2004. 10. 10. 원고에 대하여 2004년도 종합토지세 137,153,854원, 교육세 27,430,768원, 농어촌특별세 20,373,367원 등 합계 184,957,989원을 부과고지하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.

라. 원고는 2004. 11. 22. 피고에게 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하였으나 2005. 1. 25.자로 기각되었다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 관계법령 및 위 처분사유를 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, 아래와 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1)

대법원 1996. 5. 28. 선고 95누610 판결에 의하면, ‘토지를 사실상 소유하고 있는 자’라 함은 당해 토지에 대한 실질적인 소유권을 가진 자를 말한다고 보아야 하는데, 토지구획정리사업의 시행자는

토지구획정리법 제59조의 규정에 의하여 체비지예정지를 환지처분공고일까지 일시 관리하는 지위에 있을 뿐,

지방세법 제234조의9 제1항이 정하는 바와 같이 위 토지를 사실상 소유하고 있는 자라고 볼 수 없고, 위 토지가

지방세법 제234조의9 제3항이 정한 ‘소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없는 경우’에 해당한다고 볼 수 없을 뿐 아니라, 위 사업시행자가

지방세법 제234조의9 제3항이 정한 ‘사용자’에 해당한다고도 볼 수 없다는 것인바, 이 사건 공공시설용지는 환지예정지도의 완성에 의하여 건설교통부장관의 사업시행인가를 받은 시점부터 포항시의 공공목적에 제공되어 원고가 이 사건 공공시설용지에 대한 처분권이나 관리권을 직접적으로 보유하지 않았으므로, 위 판결의 취지에 비추어 볼 때 원고는

구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의9 제1항 및

제3항이 정한 종합토지세의 납세의무자인 ‘토지를 사실상으로 소유하고 있는 자’나 ‘사용자’에 해당하지 아니함에도 불구하고, 피고는 원고를 사실상의 소유자 또는 사용자로 인정하여 종합토지세를 부과하였으니 이는 위법하다.

나아가, 이 사건 공공시설용지는 구 지방세법상의 체비지나 보류지에 해당하지 아니하여

구 지방세법 제234조의9 제2항 제6호를 적용할 수 없고, 가사 체비지나 보류지에 해당한다고 하더라도 위 규정은 입법상 오류로서 위헌적 요소가 있다.

(2) 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 공공시설용지에 대한 처분권이나 관리권을 직접적으로 보유하지 않고, 이 사건 공공시설용지가 환지예정지도상에 특정되어 공사가 진행 중이며, 건설교통부장관의 사업시행인가를 받은 시점부터 포항시의 공공목적에 무상제공되어 포항시가 현재 공용 또는 공공용으로 사용하고 있으므로, 그 용도와 성질상 원고의 소유권 내지 지배권을 벗어나 포항시에 사실상 기부채납됨으로써 그 소유권이 포항시에 귀속되었다 할 것이므로, 비과세대상 토지에 해당한다.

나. 관계법령

별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.

다. 판단

(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단

(가)

구 지방세법은 제234조의9 제1항에서 ‘종합토지세 과세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다’고 규정하고,

같은 조 제2항에서 ‘

제1항의 규정에 불구하고 종합토지세 과세기준일 현재 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다’고 하면서 제6호에서 ‘도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업 및 도시재개발법에 의한 재개발사업의 시행으로 그 사업에 필요한 경비로 충당하거나 사업계획 등이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 사업시행자’가 납세의무자임을 적시하고 있다(토지구획정리사업이 폐지되고 도시개발법이 시행되면서 지방세법도 2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되어 위

제234조의9 제2항 제6호규정이 당초 ‘토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업, 도시계획법에 의한 도시개발예정구역조성사업 및 도시재개발법에 의한 재개발사업의 시행으로 .....’에서 위와 같은 내용으로 변경되었다.).

(나) 한편, 종합토지세가 예정하고 있는 납세의무자의 담세력은 일반적인 사용․수익 가능성이라고 할 것인데, 보류지로 지정된 토지의 소유자 또는 임차권자 등이 환지를 정하지 아니하기로 하는 결정을 받은 경우 시행자는 이들에 대하여 당해 부분의 사용 또는 수익을 정지시킬 수 있고(

도시개발법 제36조 제1항), 이로 인하여 토지 또는 당해 부분을 사용․수익할 수 있는 자가 없는 경우에는 그 날부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 시행자가 이를 관리하는 경우가 있으며(

도시개발법 제38조 제1항), 시행자는 보류지를 포함하여 도시개발구역 안에서 특별시장 등의 허가를 받은 경우에는 건축물의 건축, 물건을 쌓아 놓는 행위 등의 행위를 할 수 있고(

도시개발법 제9조 제5항) 사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 시장 등의 허가를 받아 타인이 점유하는 토지에 출입하거나 당해 토지의 소유자 등의 동의나 시장 등의 허가를 받아 이를 재료적치장 또는 임시도로로 일시 사용할 수 있으므로(

도시개발법 제63조), 이를 종합하면 시행자의 보류지에 대한 일반적인 사용․수익 가능성을 인정할 수 있다. 따라서 사업시행자는 종합토지세가 예정하고 있는 정도의 담세력을 가진다고 할 것이어서 이에 대한 과세는 경제적 실질에 부합한다. 또한 도시개발사업은 실무상 장기간 시행되는 점, 시행자가 자신의 사업목적을 위하여 일정한 토지를 개발구역 내에 포함시킨 점 등을 종합하여 보면 그 이익이 오로지 공익적인 것으로만 볼 수는 없으므로 시행자가 규약․정관․시행규정 또는 실시계획이 정하는 목적을 위하여 보류지를 지정하였다고 하여 이를 종합토지세 과세대상에서 당연히 제외되는 것으로 볼 수는 없다. 그렇다면,

구 지방세법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의9 제2항 제6호 중 ��도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업의 시행으로 사업계획 등이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정한 경우에는 사업시행자�� 부분은 조세평등주의 및 실질과세원칙에 위반되지 아니한다 할 것이다(

헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2005헌바82 전원재판부 결정 참조).

아울러

구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것 및 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것) 제234조의9 제2항 제6호에 정한 ��보류지��는 사업시행자가 사업경비 충당목적 이외에 규약․정관․시행규정 또는 사업계획(실시계획)이 정하는 목적을 위하여 환지로 정하지 아니한 토지를 말하는 것으로서, 이에는 공공시설용지도 포함된다 할 것이다(

대법원 2006. 9. 14. 선고 2005두333 판결, 2005두340 판결,

헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2005헌바82 결정 등 참조).

(다) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 공공시설용지가 환지계획인가 당시 환지로 정해지지 아니하고 보류지에 포함되는 공공시설용지로 정해졌음은 앞서 본 바와 같고, 원고가 그 주장의 근거로 들고 있는

대법원 1996. 5. 28. 선고 95누610 판결은 ‘토지구획정리사업의 시행자는

토지구획정리법 제59조의 규정에 의하여 체비지예정지를 환지처분 공고일까지 일시 관리하는 자의 지위에 있을 뿐이어서 종합토지세의 납세의무자로 규정되어 있는 ’토지를 사실상 소유하고 있는 자‘로 볼 수 없고, 소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없는 경우의 납세의무자로 규정되어 있는 ’사용자’라고도 볼 수 없다는 취지이며, 이에 반하여 이 사건은 원고가

구 지방세법 제234조의9 제1항 및

제3항이 정한 ’토지를 사실상 소유하고 있는 자‘나 ’사용자‘에 해당하는지 여부에 관계없이

구 지방세법 제234조의9 제2항 제6호 규정(이는 1997. 8. 30. 법률 제5406호로 개정되면서 신설된 규정으로서 위 판결 당시는 그와 같은 규정이 없었다.)에 의하여 원고가 사업시행자의 지위에서 납세의무자로 인정되는 경우라고 할 것이어서, 위 판결의 법리는 원고가 위 규정에 의하여 납세의무자로 됨에는 아무런 장애가 되지 아니한다.

따라서, 이 사건 처분의 과세기간 동안 사업시행자의 지위에 있는 원고는

구 지방세법 제234조의9 제2항 제6호규정에 의하여 종합토지세를 납부할 의무가 있다 할 것이므로, 원고의 첫째 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단

구 지방세법 제234조의11 제2항에 의하면, 국가․지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 과연 원고의 주장처럼 포항시가 이 사건 처분의 과세기간 동안 이 사건 공공시설용지를 인계받아 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하였는지 여부에 관하여 보건대, 을 제3, 4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 포항시 소속 담당공무원이 2004. 12. 6.과 2005. 6. 1.에 각 사업현장을 확인한 결과 원고는 토지구획정리지구 경계지점에 펜스를 설치하여 일반인의 출입을 막은 상태에서 그 당시에도 공사를 진행 중에 있었고, 공공시설용지 중 공원시설은 그 무렵 전혀 설치되어 있지 않았으며, 도로시설 또한 일반인이 사용할 수 있는 도로는 없었고, 다만 공사작업 차량이 다니는 비포장의 임시용 도로만 설치되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 공공시설용지가 이 사건 처분의 과세기간 동안 포항시에 인계되어 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용되었다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 둘째 주장도 이유 없다.

(3) 소결

따라서, 원고의 주장은 모두 이유 없고, 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

4. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.