해당 공장용지 일대가 시가화 조정구역으로 고시된 이후 00경제자유구역으로 지정되어 건축행위에 제한을 받는 것은 사실이나, 구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항, 제3항 및 00조례 제10조 제1항, 제2항의 규정 중 어디에도 해당하지 않는 경우에 대해 별도합산과세대상 또는 전체 면적에 대해 50/100 경감규정을 적용하여야 한다는 주장은 인정할 수 없는 바, 이를 종합합산과세대상으로 구분하고 일부 면적에 대해 감면율을 적용하여 재산세 등을 부과한 처분은 정당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2005. 6. 1. 현재

인천 중구 중산동 136-3 공장용지 82,199㎡, 같은 동 136-4 공장용지 95,098㎡, 같은 동 136-5 공장용지 109,230㎡, 같은 동 136-45 공장용지 110,105㎡(이하 위 4필지의 토지를 통틀어 ‘이 사건 공장용지’라고 한다)를 소유하고 있다.

나. 피고는 2005. 9. 10. 이 사건 공장용지가

지방세법 제182조 제1항 제1호의 종합합산과세대상에 해당한다고 보아 원고에게 2005년도 토지분 재산세 299,163,260원 및 지방교육세 59,832,650원을 부과하였다.

다. 이후 피고는 2005. 12. 16. 이 사건 공장용지 중 일부인 20,143㎡가 구 인천광역시 중구

구세감면조례(2006. 5. 15. 인천광역시 중구 조례 제756호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에 해당한다는 이유로, 2005년도 토지분 재산세를 291,633,390원으로, 지방교육세를 58,326,670원으로 각 감액하는 경정처분을 하였다(이하 위와 같이 감액된 2005. 9. 10.자 부과처분을 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다).

라. 원고는 2005. 12. 13. 피고에게 이 사건 부과처분에 대하여 이의신청을 하였으나 2006. 3. 2. 기각되었고, 2006. 6. 1. 인천광역시장에게 심사청구를 하였으나 2006. 8. 29. 기각되자, 2006. 11. 27. 이 사건 소를 제기하였다.

【인정근거】갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 애당초 이 사건 공장용지 위에 사업용 건축물을 신축하고자 하였으나, 이 사건 공장용지 일대가 2002. 10. 29. 시가화 조정구역으로 고시되고 2003. 8. 11. 인천경제자유구역으로 지정됨에 따라 관련법령 및 행정규제에 의해 이 사건 공장용지 위에 건축물을 짓는 것이 사실상 불가능하게 되었다. 만약 이 사건 공장용지가 시가화 조정구역이나 경제자유구역에 포함되어 건축이 제한되지 않았더라면 원고는 이 사건 공장용지 위에 건축물을 신축하였을 것이고, 그 결과 이 사건 공장용지는 별도합산과세대상으로 분류되어 원고는 그에 해당하는 재산세 및 지방교육세를 부담하였을 것이다. 이처럼 원고의 의도와는 달리 행정규제에 의해 건축물 신축이 제한되는 토지에 대해서까지 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 중과하는 것은 부당하므로, 이러한 경우에는 별도합산과세대상으로 인정하여야 한다.

(2) 피고는 이 사건 공장용지 중 일부인 20,143㎡만을 사권제한토지로 인정하여

인천광역시 중구 구세감면조례 제10조 제1항에 따라 사권제한면적에 대한 재산세과세표준액의 100분의 50을 경감한 후 당초 부과처분을 감액한 이 사건 부과처분을 하였으나, 이 사건 공장용지는 (1)항에서 본 바와 같이 전체가 사권제한토지에 해당하므로, 전체면적인 396,632㎡에 대하여 재산세 과세표준의 100분의 50을 경감하여야 한다.

(3)

지방세법 제182조 제1항은 토지에 대한 재산세의 과세대상을 종합합산과세, 별도합산과세 및 분리과세대상으로 규정하고 있으므로, 납세의무자의 토지가 그 중 어디에 해당하는지 여부는 과세요건에 해당하는 중요한 사항이다. 따라서 과세대상의 범위를 하위법규인 대통령령에 위임할 경우에는 법률에서 구체적인 기준 및 범위를 정하여 위임하여야 할 것이다.

그런데 피고는 이 사건 공장용지가

지방세법 제182조 제1항 제1호의 종합합산과세대상에 해당한다고 보아 이 사건 부과처분을 하였는바,

지방세법 제182조 제1항 제1호는 그 과세대상을 적극적으로 규정하고 있는 것이 아니라 ‘과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지’라고 소극적으로 규정하고 있으므로, 먼저 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지가 명확히 규명되어야만 종합합산과세대상이 되는 토지의 범위를 확정할 수 있다.

그러나

지방세법 제182조 제1항 제2호는, 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 “대통령령이 정하는 건축물의 부속토지” 및 “별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지”를 별도합산과세대상으로 규정하고 있는바, 납세의무자 누구도 법률 그 자체로부터 하위법규인 대통령령에 규정될 내용의 대강을 전혀 예측할 수 없다고 할 것이다. 따라서 위

지방세법 제182조 제1항 제2호는 포괄위임입법금지에 관한 헌법 제75조에 반하여 위헌무효이고, 그렇다면 이 사건 공장용지가 종합합산과세대상에 해당한다고 볼 근거가 없다고 할 것이므로, 이 사건 부과처분은 위법하다.

(4)

지방세법 제182조 제1항 제2호의 위헌 여부를 논외로 하더라도, 위 조항 중 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’의 규정에 의해 마련된

지방세법 시행령 제131조의2 제3항이 이 사건 토지와 같이 법령 또는 행정규제로 인하여 건축이 불가능한 토지를 별도합산과세대상으로 규정하지 않은 것은 위임의 본지를 벗어난 위법이 있어 그 효력이 없다. 그렇다면 이 사건 토지는

지방세법 제182조 제1항 제2호중 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’에 해당하여 지방세법 규정 자체에 의해 별도합산과세대상임이 인정되어야 한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 별도합산과세대상에 해당한다는 주장에 관하여

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니되며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다고 할 것인바, 별도합산과세는 일정기준의 토지를 별도로 구분하여 합산과세하되 종합합산과세보다 낮은 세율을 적용하는 것으로서 종합합산과세에 비하여 조세부담이 경감되는 경우에 해당하므로, 엄격하게 해석하여야 할 것이다.

지방세법 제182조 제1항 제2호는 별도합산과세대상을 ‘과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지(다만, 지방세법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되거나, 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 각 토지는 제외)’라고 규정하고 있고,

구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항,

제3항은 위 지방세법 규정의 위임에 따라 ‘대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’ 및 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지’를 구체적으로 규정하고 있는바, 앞서 본 조세법규의 해석원칙에 비추어 보면 위

구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항,

제3항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정열거적 규정으로 보아야 할 것이다.

그런데 원고 주장처럼 이 사건 토지 일대가 시가화 조정구역과 인천경제자유구역에 속하여 건축행위가 제한되는 사정을 고려하더라도 이와 같은 사정은 별도합산과세대상을 정한

구 지방세법 시행령 제131조의2 제1항,

제3항각 호의 어디에도 해당하지 아니하므로, 이 사건 공장용지를 별도합산과세대상으로 볼 여지는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 공장용지 전체 면적에 대해 인천광역시 중구

구세감면조례 제10조를 적용해 재산세 과세표준을 경감해야 한다는 주장에 관하여

구 인천광역시 중구

구세감면조례(2006. 5. 15. 조례 제756호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에서는 과세표준액의 100분의 50을 경감할 수 있는 경우를 규정하면서, ‘

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제13호의 규정에 의한 공공시설용 토지로서

동법 제30조 및 제32조의 규정에 의하여 도시관리계획결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면이 고시된 토지의 경우 그 해당부분’ 및 ‘

철도법 제76조의 규정에 의하여 건축 등이 제한된 토지의 경우 그 해당부분’을 들고 있다. 또한 위

조례 제10조 제2항에서는 재산세의 100분의 50을 경감할 수 있는 경우를 규정하면서, ‘

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조의 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)’을 들고 있다.

살피건대, 원고는 이 사건 공장용지 전체에 대해 위 조례 제10조를 적용해야 한다고 주장하나, 이 사건 공장용지 전체가 위

조례 제10조 제1항,

제2항이 규정한 경우에 해당함을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 별도합산과세대상을 규정한 지방세법 제182조 제1항 제2호가 포괄위임입법금지원칙에 반하여 위헌무효이므로, 종합합산과세대상을 확정할 수 없다는 주장에 관하여

지방세법은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서(

법 제182조 제1항), 그 중 종합합산과세대상은 ‘과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지’라고 소극적으로 규정하고 있으므로(

법 제182조 제1항 제1호 본문), 어떠한 토지가 종합합산과세대상에 해당하는지 여부는 먼저 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지가 무엇인지 확정된 후에야 명확히 알 수 있다고 할 것이다.

그런데, 지방세법은 별도합산과세대상을 ‘과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’ 및 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’라고 규정하고 있는바(

법 제182조 제1항 제2호본문), 위 규정이 포괄위임입법금지원칙에 관한

헌법 제75조에 반하여 위헌인지 여부에 관하여 살펴본다.

먼저, ‘대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’ 부분에 관하여 보건대, 위임대상을 법문의 개념과 범위가 상당한 정도로 특정되어 있는 ‘건축물의 부속토지’로 한정한 다음 그 범위 내에서 대통령령에 위임하였고, 한편 별도합산과세제도의 입법취지는 정책적 필요에 따라 종합합산과세대상보다 낮은 누진세율을 적용함으로써 종합합산과세의 획일적 운용에서 발생하는 불합리를 보정하기 위한 것이므로, 그렇다면 대통령령으로 정하게 될 구체적 내용은 경제활동에 유용하게 이용되면서도 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 건축물의 부속토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다. 따라서 이 부분은 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다.

한편, ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’ 부분은 그 법문이 다소 추상적포괄적이긴 하나, 별도합산과세제도의 입법취지에 비추어 어떠한 토지를 별도합산과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적유동적으로 규율할 필요가 크므로, 별도합산과세의 대상으로 삼을 토지를 국회제정법률로 개별구체적으로 상세히 규율하는 것은 불가능하거나 부적절해 보인다. 결국 위와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정하고서 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라 별도합산과세의 대상으로 ‘대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’를 예시하고 있는 점을 감안해보면 대통령령에 규정될 대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니라고 할 것이다. 따라서 이 부분 또한 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

따라서, 종합합산과세대상을 확정할 수 없음에도 불구하고 이 사건 공장용지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 이 사건 부과처분은 위법하다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(4)

지방세법 시행령 제131조의2 제3항은 모법의 위임본지에 반하여 무효이므로, 바로 모법에 기하여 별도합산과세대상으로 보아야 한다는 주장에 관하여

지방세법 제182조 제1항 제2호는 별도합산과세대상의 하나로 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’를 규정하고 있고, 그 위임에 따라

구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제3항은 별도합산과세대상 토지를 구체적으로 정하고 있는바, 이와 같이 법률에서 법률이 정하는 사항의 구체적인 내용을 하위법령에 위임한 경우에 하위법령은 모법의 규정에 저촉되지 아니하는 범위 내에서 이를 규정하여야 하고, 모법에 저촉되는 내용의 하위법령은 위임의 범위를 벗어난 것으로서 효력이 없다고 할 것이나, 위 지방세법의 규정형식에 비추어 보면 모법인 지방세법은 시행령 제정권자인 대통령에게 상당한 범위의 재량을 부여한 것으로 봄이 타당하므로, 비록 시행령에서 ‘법령 또는 행정규제로 인하여 건축이 불가능한 토지’를 별도합산과세대상 토지로 규정하지 아니하였다고 하여 모법인 지방세법의 위임 본지에 반하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 위 시행령이 무효임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없고, 이 사건 부과처분은 적법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 판결한다.