과세기준일 현재 산업단지 조성공사를 실제로 시행하였다고 볼 수 있는 자료가 존재하지 않으나, 원자력법에 의해 취득이 강제된 제한구역이 확인되며 해당 토지내 원자력 발전시설 또는 송전․변전시설 자체가 위치한 이상 자원비축시설에 직접사용되는 토지로 보아야 하는 바, 이를 제외하고 당초 종합합산 및 분리합산과세하여 부과한 재산세 등을 경정처분하는 것이 타당하다.

1. 처분의 경위 (제1심판결의 인용)

이 부분에 관하여 이 법원이 설시할 이유는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고가 종합합산과세하거나 별도합산과세한 토지 중 경주시

양남면 나산리 1-1 토지 등 원자력법 제96조에 따라 설정된 제한구역에 속하는 토지(별지 ‘과세계산표’의 ‘번호’칸 기재 ‘951 내지 1642‘에 해당하는 토지, ‘이하 ‘제한구역 내 쟁점토지’라 한다) 및 경주시

양남면 읍천리 12-2 토지 등 제한구역에 속하지 않는 일부 토지(별지 ‘과세계산표’의 ‘번호’칸 기재 ‘825 내지 949’에 해당하는 토지, 이하 ‘제한구역 외 쟁점토지’라 하고, 제한구역 내 쟁점토지와 통칭하여 ‘이 사건 쟁점토지’라 한다)는 아래와 같은 사유로 모두 분리과세대상인데도, 이와 달리 본 이 사건 처분은 위법하다.

(1) 이 사건 쟁점토지는

구 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제182조 제1항 제3호 라목,

법 시행령(2008. 5. 27. 대통령령 제20794호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행령’이라 한다) 제132조 제4항 제19호에 정한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제16조의 규정에 따라 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지‘에 해당하고, 설령 이 사건 쟁점토지에 대한 산업단지조성공사가 완료되었다 하더라도 산업단지조성공사 시행 중인 토지와의 평형성, 이 사건 쟁점토지가 직원용 숙소, 기숙사 등 원고 고유의 업무에 직접 사용하는 재산인 점에 비추어 분리과세대상 토지이다.

(2) 이 사건 쟁점토지는

구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목,

구 시행령 제132조 제4항 제26호에 정한 ‘산업입지법에 따라 지정된 산업단지 안에서 자원비축시설용에 직접 사용되고 있는 토지’에 해당한다.

다. 인정 사실

(1) 건설부장관은 구 전원개발에 관한 특례법(1978. 12. 5. 법률 제3131호로 제정)이 제정되기 전인 1976. 12. 31. 구 산업기지개발촉진법에 근거한 건설부 고시 제219호로 경북 월성군 양남면 양북면 감포읍의 일부 지역(총면적 130만 평, 육지 72만 평, 해면 58만 평)을 월성산업기지로 지정고시하였다.

(2) 건설부장관은 1978. 6. 15. 건설부 고시 제144호로 월성원자력발전소 부지조성사업(사업부지 : 경북 월성군 양남면, 양북면, 감포읍 일원 1,111,736평, 사업시행기간 : 1978. 6. ~ 1982. 4. 30.)의 사업시행자로 전기사업법에 정한 전기사업자인 한국전력주식회사를 지정고시하였다.

(3) 건설부장관은 1983. 8. 13. 건설부 고시 제278호로 사업시행면적 3,548,120㎡ 중 발전소 부지 429,335.5㎡로 된 산업기지 개발사업 시행자 지정 및 실시계획변경 승인고시를 하였고, 1992. 11. 25. 건설부 고시 제631호로 개발사업면적을 4,499,000㎡(공업지역 911,000㎡)로 변경하는 월성전원단지 지정변경 및 개발기본계획 변경고시를 하였다.

(4) 건설교통부장관은 1993. 7. 30. 월성원자력 3, 4호기 건설에 따른 사업구역 확장을 위하여 건설교통부 고시 제277호로 개발사업면적 4,499,000㎡ 중 공업지역을 911,000㎡에서 1,429,000㎡로 확장하는 개발기본계획 변경고시를 하였고, 1995. 12. 29. 신규원자력발전기지를 개발하기 위하여 건설교통부 고시 제1995-438호로 지정면적을 4,499,000㎡에서 4,964,000㎡로 증가하는 개발기본계획 변경고시를 하였다.

(5) 한국전력공사사장은 1996. 4. 9. 부산지방국토관리청장에게 월성원전 3, 4호기 제한구역 설정(원자로 반경 914m)에 따른 편입부지 확보를 위하여 원자력 발전소 건설 부지조성 면적을 3,748,672㎡에서 4,181,272㎡로 증가하는 월성전원단지개발사업 실시계획변경승인신청을 하였고, 이에 부산지방국토관리청장은 1996. 8. 8. 위 신청을 승인하였다.

(6) 건설교통부장관은 2001. 3.경 건설교통부 고시 제2001-51호로 월성전원단지의 지정면적을 4,964,000㎡에서 4,516,516㎡로 변경하는 개발계획변경을 고시하였다.

(7) 그리고 부산지방국토관리청장은 2001. 5. 21. 부산지방국토관리청 고시 제2001-134호로 사업시행자를 한국전력공사에서 한국전력공사로부터 분할된 원고로 변경하고, 주거지역을 새로이 305,864㎡ 편입하고 공업지역을 216,996.5㎡ 증가하며, 사업시행기간을 2004. 12. 31.까지 연장하는 내용의 사업실시계획을 변경승인하고 이를 고시하였다.

(8) 건설교통부장관은 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 제2004-310호로 전원개발촉진법에 따라 개발하는 신월성 원자력발전소 1,2호기 전원개발사업구역에 일부 지역을 편입 개발하고자 개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척하고, 발전소 부대시설 설치 부지조성, 전원단지 내를 통과하는 국도 31호선을 전원단지 외부로 이설(도로 이설을 위한 토지세목고시는 실시계획변경시 고시)하며, 개발사업의 시행자를 원고로 변경하며, 사업시행기간을 2007. 12.까지 연장하는 내용으로 된 사업시행자 지정변경 및 개발계획을 변경고시하였다.

(9) 부산지방국토관리청장은 2005. 6. 1. 부산지방국토관리청 고시 제2005-138호로 전원개발촉진법에 따른 신월성원자력발전소 1, 2호기 전원개발사업구역 편입 예정부지 제척(개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척) 및 발전소 부대시설 설치 부지조성 단지 내 도로개설 등을 위한 토지이용계획 면적 변경, 사업시행기간을 2007. 12. 31.까지로 연장하는 내용으로 된 실시계획을 변경승인하여 이를 고시하였다.

(10) 부산지방국토관리청장은 2006. 12. 22. 부산지방국토관리청 고시 제2006-340호로 전원단지 외 폭 10.5m, 연장길이 2,500m, 읍천리 30-3부터 나산리 산 28-1에 이르는 국도 31호선 이설을 내용으로 한 실시계획을 변경승인하여 이를 고시하였고, 이후 2007. 3.경 부산지방국토관리청 고시 제2007-46호로 월성전원단지 내를 통과하는 국도 31호선을 단지 외로 이설하는 내용의 도로구역변경 결정(사업시행기간 : 2006. 12. 1.~ 2009. 10. 31.)을 하고 위 도로이설을 위하여 편입되는 토지세목을 고시하였다.

(11) 월성원자력 제1호기는 1983. 4.경, 제2호기는 1997. 6.경, 제3호기는 1998. 6.경, 제4호기는 1999. 10.경 각 사용승인되어 그 무렵부터 가동 중에 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7호증, 갑 제17, 18호증의 각 1, 2, 갑 제19호증, 갑 제20, 21호증의 각 1, 2, 갑 제27호증의 1 내지 3, 갑 제28호증의 1 내지 18, 갑 제29호증의 1 내지 5, 을 제19호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 분리과세제도의 취지 및 분리과세규정의 해석

(가) 토지에 대한 재산세의 종합합산과세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있고(

대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조),

구 지방세법 시행령 제132조 제4항이 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 토지는 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 일정한 요건에 해당하는 토지 등에 한정되는 것인데, 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이다(

대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결 참조).

(나) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없으면 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합하고(

대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결 등 참조), 토지에 대한 재산세의 분리과세규정은 특례규정으로서 엄격하게 해석하여야 한다.

(2) 이 사건 쟁점토지의

구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목,

구 시행령 제132조 제4항 제19호 해당 여부

(가) 구 시행령 제132조 제4항 제19호는 ‘

산업입지법 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 동법에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 조세법규 중 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정에 대하여는 엄격하게 해석하여야 하는 점,

구 시행령 제132조 제4항 제26호에서,

같은 항 제19호에 정한 ‘산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’와 별도로 분리과세대상 토지의 하나로 ‘산업입지법에 의하여 지정된 산업단지 등 안에서

산업입지법 제2조의 규정에 의한 지식산업문화산업정보통신산업자원비축시설용 및 이와 직접 관련된 교육연구정보처리유통시설용(가목) 등에 직접 사용되고 있는 토지’를 규정하고 있는 점에 비추어,

구 시행령 제132조 제4항 제19호의 ‘산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’는 법문 그대로 과세기준일 현재 산업단지조성공사를 실제로 시행하고 있는 토지에 한정된다고 보아야 하고, 이미 산업단지조성공사가 완료된 토지는 포함된다고 할 수 없다.

(나) 이 사건의 경우, 앞서 본 바와 같이 건설교통부장관이 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 제2004-310호로 개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척하고, 발전소 부대시설 설치 부지조성, 전원단지 내를 통과하는 국도 31호선을 전원단지 외부로 이설하며, 사업시행기간을 2007. 12.까지 연장하는 개발계획 변경고시를 한 사실은 인정되나, 나아가 이 사건 처분의 과세기준일인 2005. 6. 1. 원고가 산업단지조성공사를 실제로 시행하였다고 볼 아무런 자료가 없을 뿐만 아니라 이 사건 쟁점토지 중에 국도 31호선 이설공사의 부지로 이용되고 있지 않음은 당사자 사이에 다툼이 없고, 오히려 앞서 본 바와 같이 월성원자력 제1호기는 1983. 4.경, 제2호기는 1997. 6.경, 제3호기는 1998. 6.경, 제4호기는 1999. 10.경 각 사용승인되어 그 무렵부터 가동 중에 있고, 부산지방국토관리청장이 2005. 6. 1. 전원개발촉진법에 따른

신월성원자력발전소 1, 2호기 전원개발사업구역 편입 예정부지 제척(개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척) 및 발전소 부대시설 설치 부지조성 단지 내 도로개설 등을 위한 토지이용계획 면적 변경과 사업시행기간을 2007. 12. 31.까지로 연장하는 내용으로 된 실시계획을 변경승인하였고, 다시 2007. 3.경 국도 31호선 이설을 내용으로 한 도로구역변경결정 및 이에 편입되는 구체적인 토지세목을 고시하면서 사업시행기간을 2006. 12. 1.부터 2009. 10. 31.까지로 한 도로구역결정 및 토지세목고시를 한 점에 비추어 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 이후 이 사건 과세기준일인 2005. 6. 1.까지 국도 31호선 이설공사도 시행되지 않고 있는 사정이 보일 뿐이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(다) 그리고 앞서 본 바와 같이

월성원자력 제4호기가 마지막으로 1999. 10.경 사용승인되어 그 무렵부터 가동된 이후 별다른 산업단지조성공사가 실제로 시행되지 않고 있는 이상, 산업단지조성공사 시행 중인 토지와의 평형성, 이 사건 쟁점토지가 직원용 숙소, 기숙사 등 원고 고유의 업무에 직접 사용하는 재산이라는 사정만으로 이 사건 쟁점토지가 산업단지조성공사가 시행중인 토지와 같이 분리과세대상 토지에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분에 대한 주장도 이유 없다.

(3) 이 사건 쟁점토지의

구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목,

구 시행령 제132조 제4항 제26호 해당 여부

(가)

구 지방세법 제182조 제1항은 ‘토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다’고 규정하고,

같은 항 제3호 라목의 위임에 의한

구 시행령 제132조 제4항은 그 제5호에서 분리과세대상 토지의 하나로 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가

전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’를 규정하고 있는데, 위 각 규정의 문언내용과 입법취지, 조세법규 엄격해석의 원칙 등에 비추어 보면,

구 지방세법시행령 제132조 제4항 제5호 소정의 ‘발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에는 발전시설 또는 송전변전시설 자체가 들어서 있는 토지만이 아니라 그러한 시설들의 가동운영에 필수불가결한 토지도 포함된다고 하겠으나, 그 외의 토지는 그러한 시설의 가동운영과 관련이 있다 하더라도 여기에 포함된다고 할 수 없다(

대법원 2011. 7. 14. 선고 2009두5008 판결 참조).

(나) 그리고

구 시행령 제132조 제4항 제26호 가목에서 분리과세대상 토지의 하나로 ‘산업입지법에 의하여 지정된 산업단지 안에 산업입지법 제2조의 규정에 의한 자원비축시설용 토지 및 이와 직접 관련된 교육연구정보처리유통시설용에 직접 사용되고 있는 토지’를 규정하고 있고, 산업입지법 제2조 제4호에서 자원비축시설을 ‘석탄석유원자력천연가스등 에너지자원의 비축저장공급 등을 위한 시설과 이에 관련된 시설’로 규정하고 있는데, 원고의 경우 전원개발촉진법이 제정되기 전에 구 산업기지개발촉진법에 근거하여 원자력 발전소를 산업기지로 조성함으로써 같은 항 제5호에 규정된 ‘전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’에는 해당하지 아니한다.

그러나 원고와 같이 전기사업법에 의한 전기사업자로서 발전시설 또는 송전변전시설 등에 사용하기 위하여 이 사건 쟁점토지를 비롯한 다수의 토지를 소유하고 있고, 실제로 발전시설 또는 송전변전시설 등을 설치한 경우,

구 시행령 제132조 제4항 제26호 가목에서 규정한 ‘자원비축시설용 토지 및 이와 직접 관련된 교육연구정보처리유통시설용에 직접 사용되는 토지’에는 원자력 등 에너지자원의 비축저장공급 등을 위한 시설과 이에 관련된 교육연구정보처리유통시설용 토지뿐만 아니라 발전시설 또는 송전변전시설 자체가 들어서 있는 토지와 그러한 시설들의 가동운영에 필수 불가결한 토지도 포함된다고 보아야 하고, 그 외의 토지는 그러한 시설과 관련이 있다 하더라도 여기에 포함된다고 할 수 없다.

(다) 이 사건의 경우, ① 제한구역 내 쟁점토지는

원자력법 제96조에 의하여 설정된 제한구역이고, 원자력 발전시설 또는 송전변전시설 자체가 제한구역 내에 들어서 있음은 당사자 사이에 다툼이 없는 점, ② 제한구역은

원자력법 제96조에 의하여 확보가 강제되는 것으로서 피폭방사선량이 일정한 값을 초과할 우려가 있는 장소일 뿐만 아니라(

원자력법 시행령 제2조 제1항 제13호) 이를 확보하지 아니하면 발전용 원자로의 운영허가가 취소되거나 그 운영이 정지될 수 있고(

원자력법 제24조 제1항 제10호), 제한구역 안에는 일반인의 출입이나 거주를 제한하도록 한 점에 비추어(원자력법 제96조 제5항) 제한구역 내 쟁점토지는 그 구체적인 사용용도와 관계없이 구 시행령 제132조 제4항 제26호 소정의 자원비축시설용 및 그와 직접 관련되는 시설용으로 직접 사용되고 있는 토지에 해당한다고 보아야 한다. 그러나 제한구역 외 쟁점토지는 사용용도가 사택부지라 하더라도 위 규정 소정의 ‘자원비축시설용 토지 및 이와 직접 관련된 교육연구정보처리유통시설용에 직접 사용되는 토지’라고 보기 어렵다.

(라) 나아가 제한구역 내 쟁점토지가 분리과세대상 토지로 볼 경우 원고가 피고에게 납부하여야 할 2005년도 재산세 및 지방교육세를 계산하면, 아래와 같다.

1) 종합합산과세

가) 종합합산과세대상 토지 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘번호’칸 기재 ‘1 내지 941’에 해당하는 토지(을 제3호증)

나) 종합합산과세대상 토지의 과세표준 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘과세표준’칸 기재 각 종합합산과세대상 토지에 대응하는 수액(갑 제10호증의 2, 을 제3호증)

다) 종합합산과세대상 토지의 과세표준 합계액 : 17,958,005,392원

라) 세율 : 25만 원 + 1억 원 초과금액의 1,000분의 5(

구 지방세법 제188조 제1항 1호 가목)

마) 재산세액 계산 : 89,540,026원{= 250,000 + (17,958,005,392 - 1억) × 0.005, 원 미만 버림, 이하 같음}

바) 지방교육세액 계산[재산세액의 100분의 20(

구 지방세법 제260조의3, 이하 같음)] : 17,908,005원(= 89,540,026 × 0.2)

2) 별도합산과세

가) 별도합산과세대상 토지 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘번호’칸 기재 ‘942 내지 950’에 해당하는 토지(을 제3호증)

나) 별도합산과세대상 토지의 과세표준 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘과세표준’칸 기재 각 별도합산과세대상 토지에 대응하는 수액(갑 제10호증의 2, 을 제3호증)

다) 별도합산과세대상 토지의 과세표준 합계액 : 2,234,778,885원

라) 세율 : 280만 원 + 10억 원 초과금액의 1,000분의 4(

구 지방세법 제188조 제1항 1호 나목)

마) 재산세액 계산 : 7,739,116원{= 2,800,000 + (2,234,778,885 - 10억) × 0.004}

바) 지방교육세액 계산 : 1,547,823원(= 7,739,116 × 0.2)

3) 분리과세

가) 분리과세대상 토지 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘번호’칸 기재 ‘951 내지 1642’에 해당하는 토지(제한구역 내 쟁점토지)

나) 분리과세 대상토지의 과세표준 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘과세표준’칸 기재 각 분리과세대상 토지에 대응하는 수액(갑 제10호증의 2, 을 제3호증)

다) 세율 : 과세표준액의 1,000분의 2[구 지방세법 제188조 제1항 제1호 다목의 (3)]

라) 분리과세대상 토지의 세액 : 별지 ‘과세계산표’의 ‘세액’칸 기재 각 분리과세대상 토지에 대응하는 수액[위 나) 기재 과세표준 × 세율 0.002]

마) 재산세액 합계 : 78,676,805원

바) 지방교육세액 : 15,735,361원(= 78,676,805 × 0.2)

4) 합계

가) 재산세액 : 175,955,947원(= 89,540,026 + 7,739,116 + 78,676,805)

나) 지방교육세액 : 35,191,189원(= 17,908,005 + 1,547,823 + 15,735,361)

(4) 소결

따라서 피고가 원고에 대하여 2005. 9. 10.자 부과처분한 2005년도 재산세 225,131,600원 중 175,955,947원을 초과하는 부분 및 지방교육세 45,026,320원 중 35,191,189원을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 결론

원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 이를 취소하고, 원고의 나머지 항소 및 당심에서 확장한 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.