사업 반려처분 이후 수차례 사업 시행을 위해 일련의 노력을 기울인 점은 인정되지만 이는 토지 취득 당시부터 이미 존재하였던 사업에 대한 장애사유를 제거하기 위한 조치인 점 등에 비추어 보면, 회원용 공동주택을 건설하여 회원들에게 공급하는 사업을 시행하기 위하여 토지를 취득한 날부터 1년 내에 그 용도에 직접 사용하지 못한데 정당한 사유가 있다고 볼 수 없으므로 지방세법 제273조 제5항에 의거하여 부과한 취득세는 잘못이 없다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 전용면적 85㎡ 이하의 회원용 공동주택을 건설하여 이를 회원들에게 공급하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여

김포시 사우동 24-2 외 51필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 취득하여 2002. 6. 18.부터 2004. 7. 30.까지 사이에 소유권이전등기를 경료하였다.

나. 피고는

지방세법 제273조 제5항규정에 따라 원고에게 취득세와 등록세 50/100을 감면하였다.

다. 그런데 피고는, 원고가 이 사건 토지의 취득일로부터 1년이 경과하였음에도 정당한 사유 없이 그 용도에 직접 사용하지 않았다는 이유로, 2005. 12. 11. 원고에게 지방세법 제273조 제5항 단서 규정에 따라 당초 감면하였던 취득세 231,236,270원, 농어촌특별세 20,305,600원, 등록세 252,461,830원, 지방교육세 46,380,290원을 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 2, 갑2호증, 을5호증의 1, 2, 을6호증의 1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고가 관련 법령의 규정에 비추어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 다음과 같은 이유를 들어 원고가 이 사건 토지를 사용하지 못한 데에는 정당한 사유가 있으므로 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.

(1) 원고가 이 사건 사업을 추진할 당시 토지이용계획확인서상 이 사건 토지 일대에 대해 개발계획 등이 수립되었거나, 지구단위계획구역으로 지정되어 있지 않아 주택건설사업을 시행함에 있어 장애사유가 없었다.

(2) 피고는 2002. 5. 29. 원고의 이 사건 사업승인신청을 반려하였는데(이하 ‘이 사건 사업 반려처분’이라 한다), 이는 대외적 구속력 없는 김포시 도시기본계획을 근거로 한 것이고, 구체적이고 합리적인 이유 제시 없이 이루어진 것으로 재량권을 일탈남용하여 위법하다.

(3) 원고는 피고의 이 사건 사업 반려처분 이후에도 김포시 도시기본계획 등 도시계획에 배치된다는 장애사유를 해소하기 위해 진지한 노력을 하였고, 그럼에도 불구하고 이 사건 토지 일대가 제1종 지구단위계획구역으로 지정되자 그 이후에도 장애해소를 위해 노력을 하였으나, 피고는 위법한 이 사건 사업 반려처분을 근거로 이 사건 사업을 승인하지 않았다.

나. 관련법령

■ 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되기 전의 것)

제273조 (연금 및 건강보험 등 지원을 위한 감면)

⑤ 군인공제회법에 의하여 설립된 군인공제회, 경찰공제회법에 의하여 설립된 경찰공제회, 대한지방행정공제회법에 의하여 설립된 대한지방행정공제회 및 한국교직원공제회법에 의하여 설립된 한국교직원공제회가 대통령령이 정하는 회원용 공동주택을 건설하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세와 등록세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 그 취득일부터 1년 내에 정당한 사유 없이 그 용도에 직접 사용하지 아니하는 경우 또는 그 사용일부터 2년 이상 그 용도에 직접 사용하지 아니하고 매각하거나 다른 용도로 사용하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 경감된 취득세와 등록세를 추징한다.

■ 지방세법 시행령

제223조의2 (회원용 공동주택의 범위)

법 제273조 제5항에서 "대통령령이 정하는 회원용 공동주택"이라 함은 전용면적 85㎡ 이하의 회원용 공동주택을 말한다.

다. 인정사실

갑3호증의 1, 2, 갑4 내지 17호증, 을7호증의 1, 2, 을8호증, 을9호증의 1, 2, 을11호증의 1, 2의 각 기재, 증인 김향묵의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 각 사실을 인정할 수 있다.

(1) 이 사건 사업의 추진 경위 등

(가) 이 사건 토지 일대 주민대표들과 김포시 의회관계자 등이 2001. 11.경 원고에게 이 사건 사업을 제의하자, 원고는 이 사건 사업의 타당성 여부 등을 검토하였다.

(나) 그 당시 이 사건 토지의 토지이용계획확인서에는 국토이용상 용도지역은 ‘도시지역’으로, 도시계획상 지역은 ‘일반주거지역’으로 지정되어 있으나, 개발계획등의 수립여부 및 도시계획 지구단위계획구역 란에는 ‘해당없음’이라고 기재되어 있었다.

(다) 2001. 12. 14.경 김포시 도시개발과장 주관으로 김포시가 2001. 9.경 수립한 이 사건 토지 일대를 포함하여 보다 광범위한 지역에 걸쳐 종합적인 택지개발을 추진한다는 내용의 지역개발계획안에 대한 주민설명회가 개최되었으나, 지역주민들이 위 지역개발계획안이 지역주민들의 사유재산권을 침해할 가능성이 있다는 이유로 반대하고, 주택건설촉진법에 의한 사업추진을 요구하자, 위 도시개발과장이 “위 지역개발계획안은 어디까지나 하나의 안에 불과하므로 법적 구속력이 없어 주민들의 동의가 없으면 추진할 수 없고,

구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 전문 개정되어 ‘주택법’으로 변경되기 전의 것) 제33조에 의한 사업추진도 법적으로 문제가 없다”는 의견을 개진하였다. 이에 원고는 이 사건 사업이 가능할 것으로 판단하고, 2002. 1. 28. 이사회의 의결을 거친 후, 2002. 2. 9.경부터 토지매매계약을 시작하여 2002. 5.말까지 주민 118명에게 계약금, 중도금으로 약 298억원을 지급하였다.

(2) 원고의 주택사업승인신청 및 피고의 이 사건 사업 반려처분

원고가 2002. 4. 30. 피고에게

구 주택건설촉진법 제33조에 따라 이 사건 사업에 대한 주택건설사업 사업계획승인신청을 하였으나, 피고는 2002. 5. 29. ‘이 사건 사업내용이 김포시가 2001. 9.경 마련한 지역개발계획에 배치되고, 지역개발의 상위계획인 김포시 도시기본계획의 지표와 부합하지 않으며, 피고가 2001. 12. 10. 건설교통부장관으로부터 승인받은 김포시 도시기본계획에 따라 용역을 발주 중에 있으므로 이 사건 사업계획은 김포도시계획에서 종합적으로 고려되어야 한다’는 이유를 들어 위 신청을 반려하였다.

(3) 이 사건 사업 반려처분 이후 원고의 태도

(가) 위와 같은 피고의 이 사건 사업 반려처분 이후, 원고는 ① 2002. 6.경 위 이 사건 사업 반려처분에 대해 이의신청을 하였고, ② 2002. 7. 25. 피고 산하 도시계획위원회에 개발계획수정안에 포함되어야 할 사항에 대해 자문을 구하기도 하였으며, ③ 2003. 1. 21. 피고에게, 이 사건 사업에 대한 수정안을 제출하였고, ④ 2003. 4. 10. 김포시 공고 제2003-213호로 이 사건 토지 일대가 제1종 일반주거지역으로 공고되자, 2003. 4. 22. 주민들 연명을 통해 제2종 일반주거지역으로의 변경을 요구하였으며, ⑤ 2003. 9. 3. 경기도 고시 제2003-222호 이 사건 토지 일대 138,400㎡이 제1종 지구단위계획구역으로 고시되자, 2005. 5. 31. 제1종 지구단위계획구역 내 공동주택건립을 위한 주민제안서를 피고에게 제출하는 등 이 사건 사업 시행을 위해 노력하였으나, 모두 좌절되었다.

(나) 원고는 위와 같은 노력과 아울러 여전히 이 사건 사업이 가능하다고 판단한 나머지 사업을 계속 추진하여 이 사건 토지에 대한 잔금을 모두 지급한 후, 2002. 6. 18.부터 2004. 7. 30.까지 사이에 소유권이전등기를 경료하였다.

(다) 그러나, 원고는 피고의 이 사건 사업 반려처분에 대해 행정심판이나 행정소송을 제기하지는 않았다.

(4) 김포시 도시기본계획 등

(가) 경기도지사는 1993. 8. 26. 경기도 고시 제1993-272호로 이 사건 토지 일대에 대해 도시계획시설(도로, 시설녹지, 공용의 청사, 주차장)을 결정고시하였다.

(나) 건설교통부장관은 2001. 12. 10. 피고가 요청한 ‘2016년 김포시 도시기본계획’에 대해 승인하였다. 위 김포시 도시기본계획에는 목표연도(2016년)에 부합된 주요 도시개발 지표의 설정과 분야별 장기 도시발전 방향이 제시되어 있고, 생활권역별{남부생활권(이 사건 토지 일대가 포함되어 있다), 중부생활권, 북부생활권}로 인구분배계획, 교통계획, 생활환경계획 등이 수립되어 있다.

(다) 그런데, 이 사건 사업의 내용(대규모 아파트단지 건설, 가구수, 층고, 인구밀도, 도로개설계획, 학교 및 공공시설 설립계획 등)은 김포시 도시기본계획 및 도로개설예정계획과 부합하지 않는다.

라. 판단

(1)

법 제273조 제5항 단서 소정의 ‘정당한 사유’라 함은 유예기간 내에 사용하지 못한 데에 행정관청의 금지, 제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나, 또는 내부적으로 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사용할 수 없는 경우를 말한다 할 것이다.

그러나 토지취득시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유를 알고 있었고, 취득 후에 당해 토지를 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 사용치 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 사용치 못한 정당한 사유가 될 수 없다(

대법원 2002. 4. 26. 선고 2000두10038 판결 등 참조).

(2) 이 사건에 관하여 보건대, ① 행정행위는 공정력과 불가쟁력이 인정되어 설혹 행정행위에 하자가 있는 경우에도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효로 보아야 할 사유가 있는 경우 이외에는 그 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법히 취소될 때까지는 단순히 취소할 수 있는 사유가 있는 것만으로는 누구나 그 효력을 부인할 수는 없고 법령에 의한 불복기간이 경과한 경우에는 당사자는 그 행정처분의 효력을 다툴 수 없는바(

대법원 1991. 4. 23. 선고 90누8756 등 판결 참조), 원고가 이 사건 사업 반려처분에 대해 아무런 행정소송을 제기하지 않아 위 처분에 공정력 및 불가쟁력이 발생한 이상 피고의 이 사건 사업 반려처분이 위법하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 사업 반려처분이 위법함을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없고, ② 원고가 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하기 이전에 이미 장애사유(이 사건 사업과 부합하지 않는 김포시 도시기본계획이 이미 존재하고 있었던 반면,

구 주택건설촉진법 제33조에 따른 이 사건 사업의 추진은 불확실한 상태였다)가 있었던 점, ③ 피고의 위와 같은 이 사건 사업 반려처분 이후 원고는 잔금을 지급하여 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료하였는데, 그 취득 당시 위와 같은 장애사유가 전혀 해결되지 않았음에도 이미 계약금과 중도금을 지불하였다는 이유로 잔금을 모두 지급하고 소유권을 취득한 점, ④ 원고가 피고의 이 사건 사업 반려처분 이후 수차례 이 사건 사업 시행을 위해 일련의 노력을 기울인 점은 인정되나, 이는 이 사건 토지 취득 당시부터 이미 존재하였던 동일한 사유 즉, 이 사건 사업에 대한 장애사유를 제거하기 위한 조치에 불과할 뿐 새로운 장애사유가 나타난 것도 아닌 점 등 제반사정에 비추어, 원고가 이 사건 토지 취득일부터 1년 내에 그 용도에 직접 사용하지 못한데 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 피고의 이 사건 부과처분은 적법하다 할 것인바, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.