아파트형 공장의 설립을 목적으로 토지를 취득하였으나 법인의 단순한 자금부족에 의해 토지를 취득한 후 1년 이내에 공장건물의 건축공사를 착공하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다고 할 수 없으므로, 구 경상북도세감면조례 제18조 제2항에 따라 취득세 등을 추징한 처분은 잘못이 없다.

1. 처분의 경위

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함), 을 제1호증의 1 내지 4, 제5호증의 1, 2, 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

가. 원고는 2002. 9. 26. 산업시설 및 정보 제공업 등을 목적으로 설립된 회사로서, 2004. 4. 20. 별지 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다.)를 지산제지 주식회사(이하 ‘지산제지’라 한다.)로부터 42억 5,000만 원에 취득하여 같은 달 23. 위 매매를 원인으로 자신 앞으로 소유권이전등기를 마쳤는데,

산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 제6호 소정의 아파트형 공장의 설립을 목적으로 이 사건 각 토지를 취득하였다는 사유로 구 경상북도세감면조례(2006. 12. 28. 조례 제2960호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조례’라 한다.) 제18조 제1항 제3호에 따라 취득세 등을 면제받았다.

나. 그 후 피고는, 원고가 이 사건 각 토지의 취득일로부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 건축공사에 착공하지 않았다는 이유로, 2005. 9. 14. 원고에 대하여 구 조례 제18조 제2항에 따라 이 사건 각 토지의 취득가액 42억 5,000만 원을 과세표준으로 하여 산출한 취득세 104,881,500원, 농어촌특별세 9,350,000원, 등록세 157,322,250원, 지방교육세 28,914,450원을 부과?고지하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

피고는 위 처분사유 및 관계법령을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 착공신고가 수리되었다면 적어도 건축허가권자 내지 과세권자와의 관계에서는 구 조례에서 규정한 ‘착공’이 이루어진 것으로 보아야 하는데, 그 후 원고의 착공연기신청을 피고가 승인하였고 연기된 착공예정일인 2005. 8. 20. 이전에 원고의 착공신고가 수리되었으므로, 원고는 구 조례상 유예기간 내에 공장건물의 건축공사를 착공한 것으로 보아야 한다.

(2) 피고는 원고의 착공연기신청을 승인하였는바, 이로써 구 조례 제18조 제2항 ‘취득일로부터 1년 이내에 정당한 사유없이 건축공사에 착공하지 아니한 경우’의 규정을 적용함에 있어서 피고가 그 유예기간을 착공연기일까지로 연장한다는 의사를 공적으로 표현한 것이고, 원고로서는 건축허가권자이자 과세권자인 피고의 위 공적견해표명을 신뢰하여 연기된 착공기간 내에 착공신고를 하였음에도, 피고가 위 착공연기신청의 승인에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 원고의 이익이 침해되는 결과를 초래하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

(3) 원고가 건축공사의 착공을 지체하여 구 조례상 제한규정을 위반한 결과를 초래한 것은 행정기관인 피고의 착공연기신청 승인을 신뢰하였기 때문이므로, 원고가 이 사건 각 토지의 취득일로부터 1년 이내에 건축공사를 착공하지 못한 데에 정당한 사유가 있다.

(4) 설사 원고의 착공신고를 구 조례상 ‘착공’에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 하더라도, 원고의 이 사건 공장건물 신축공사는 규모가 매우 커서 착공에 장기간의 준비가 필요한데, 원고가 그 동안 금융기관을 상대로 하여 건축공사자금을 조달하기 위한 교섭을 하는 한편, 시공업체감리업체 등을 물색하여 공사계약을 체결하고 착공신고를 하였을 뿐만 아니라 피고의 2차례에 걸친 보완요구에 따르는 등 공장건물을 착공하기 위해서 진지한 노력을 하였으므로, 원고가 이 사건 각 토지를 취득한 후 1년 이내에 공장건물의 건축공사를 착공하지 못한 데에 정당한 사유가 있다.

나. 관계법령

별지 관계법령란 기재와 같다.

다. 인정사실

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제10 내지 16호증, 제18 내지 30호증, 제33호증, 을 제4 내지 7호증, 제13 내지 18호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 제1심증인 강주섭의 일부 증언, 변론 전체의 취지

(1) 원고는 2003. 8. 21. 피고로부터 이 사건 각 토지상에 최첨단 섬유산업단지인 ‘

인펜테크노타운’의 조성을 위한 아파트형 공장건물의 신축에 관하여 건축허갉 받았고, 2004. 4. 20. 이 사건 각 토지를 취득한 후, 같은 해 8. 19. 공장건물의 건축공사에 관하여 시공사 등과 공사비 등을 협의하는 중이라는 이유로 착공예정일을 2005. 8. 20.로 연기하여 달라는 내용의 착공연기신청을 하였으며, 2004. 8. 20. 피고로부터 그 승인을 받았다.

(2) 원고는 2004. 11. 19.

한국토지신탁 주식회사와 사이에 이 사건 각 토지에 관한 부동산관리신탁계약을, 같은 해 12. 17.

주식회사 대구은행과의 사이에 청약금수납대행계약을 각 체결한 다음, 2005. 1. 10.부터 같은 해 5. 25.까지 사이에 입주희망업체로부터 공장건물의 분양?임대에 관한 청약을 접수받았으나 그 청약률이 아주 저조하였다.

(3) 원고는 2005. 8. 18. 비로소 피고에게 이 사건 공장건물의 신축공사에 관한 착공신고를 하였고, 피고로부터 2차례 보완요구를 받아 건축관계자 변경신청서, 유해위험방지계획서 등을 보완한 후 같은 해 10. 21. 피고로부터 착공신고필증을 교부받았으며, 그 후 2006. 1. 24. 신구종합건설 주식회사와 사이에 공장건물의 건축공사에 관한 도급계약을 체결하였으나 같은 해 3.경까지도 터파기 공사의 착공 등이 이루어지지 않았다.

(4) 피고 소속 담당공무원이 2006. 4. 12. 공사현장에서 촬영한 사진(을 제5호증의 2)상으로도 이 사건 각 토지에는 ‘인펜 테크노타운 섬유전용단지 공장신축현장 아파트형 최첨단 섬유산업단지 2006. 3. 착공예정’이라는 현수막이 걸려 있을 뿐이고 공장건물의 신축을 위한 구체적인 건축행위는 이루어지지 않은 채 공사현장이 방치되고 있는 상태였다.

(5) 피고는 2006. 2. 20. 원고가

건축법 제8조 제8항 소정의 기한 내에 공사를 착수하지 아니하였거나 이 사건 건축공사의 완료가 불가능한 것으로 보고 건축허갉 취소하기에 앞서

행정절차법 제21조,

제22조에 따른 청문 실시 및 의견서의 제출을 원고에게 통보하였는데, 이에 따라 원고가 2006. 3. 7. 제출한 의견제출서(을 제6호증의 2)에는 2006. 2. 20.까지 현장측량을 실시하였고, 2006. 3.경 현장 펜스, 사무실, 가설식당을 설치할 예정이며, 2006. 4.경부터 같은 해 7.경까지 지하 골조용 터파기 공사를 실시하고 2006. 7. 31.부터 2007. 8. 31.까지 건축공사를 진행하여 준공할 예정이라고 기재되어 있다.

(6) 한편, 피고는 2006. 6. 28. 이 사건 건축공사의 수급인인

신구종합건설 등의 비산먼지발생사업 신고(소재지 : 이 사선 각 토지, 시설설치 및 운영기간 : 2006. 7. 1. ~ 2008. 2. 29.) 및 특정공사 사전신고(소재지 : 이 사건 각 토지, 공사기간 : 2006. 7. 1. ~ 2008. 2. 28., 사용 기계?장비 : 굴삭기, 콘크리트펌프)를 각각 수리하였으며, 2006. 8. 22. 원고의 경북 청도군 풍각면 송서리 158 내 농지의 타용도 일시사용신청을 허가(사업시행자 : 원고, 허곈적 : 1,461㎡, 사용목적 : 임시가설식당 설치, 사용기간 : 2006. 8. ~ 2009. 1. 31.)하였으나, 원고는 2006. 9.경까지도 이 사건 공사 현장에 펜스와 일부 가설건축물만 설치하였을 뿐이고 터파기 공사 및 공장건물의 건축공사를 실질적으로 진행하지 못하였다.

라. 판단

(1) 원고의 첫째 주장(기한내 착공 주장)에 관하여

(가) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확정해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는바(

대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결 참조), 구 조례상 취득세 등 추징규정은 아파트형공장의 설립을 목적으로 토지를 취득하였음을 이유로 취득세 등을 면제받고서도 실제 착공을 하지 아니하여 공장건설의 촉진을 통해 얻을 수 있는 공익의 실현이 늦어지는 것을 방지하기 위한 것임이 분명하므로, 여기에서 1년 이내에 건축공사에 착공한 경우라고 함은 단순히 건축허갉 받거나 건축물의 착공신고를 한 것만으로는 부족하고 구체적으로 공장의 신축공사에 착공한 것으로 볼 수 있을만한 건축행위가 이루어진 것을 의미하는 것으로 보아야 한다(

대법원 2005. 12. 23. 선고 2004다58901 판결 참조).

또한

건축법 제8조 제8항에서는 건축허갉 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가권자는 그 허갉 취소하여야 하며, 정당한 이유가 있다고 인정되는 경우 허가권자는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있도록 규정하고 있는바, 원고가 착공연기신청을 하여 피고로부터 연기승인을 받았다고 하더라도 이는 건축법상 건축허가의 취소를 당하지 않기 위한 조치에 불과한 것으로, 그에 따라 당연히 구 조례상 면제된 취득세 등의 추징요건인 토지취득일로부터의 착공 유예기간이 위 착공연기기간까지로 연장되는 것으로 볼 수는 없다.

(나) 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 2004. 4. 20. 지산제지로부터 이 사건 각 토지를 취득하면서 위 토지상에 아파트형공장의 설립을 이유로 피고로부터 취득세 등을 면제받은 사실, 원고는 이 사건 각 토지를 취득하기 전인 2003. 8. 21. 피고로부터 위 토지상에 ‘

인펜테크노타운’의 조성을 위한 아파트형 공장건물의 신축에 관하여 건축허갉 이미 받은 사실, 원고가 2004. 8. 19. 피고에게 착공예정일을 2005. 8. 20.로 연기하여 달라는 내용의 착공연기신청을 하여 2004. 8. 20. 피고로부터 그 승인을 받은 사실, 원고는 2005. 8. 18. 비로소 착공신고를 하여 같은 해 10. 21. 피고로부터 착공신고필증을 교부받았으나 2006. 4.경까지도 공장건물의 신축을 위한 터파기 공사 등 구체적인 건축행위에 착수하지 않은 사실은 앞서 본 바와 같은바, 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 각 토지의 취득일인 2004. 4. 20.로부터 1년 이내에 건축공사에 착공하지 않은 것이 분명하며, 피고가 원고의 착공연기신청을 승인하였다고 하더라도 그에 따라 당연히 구 조례상 면제된 취득세 등의 추징요건인 토지취득일로부터의 착공 유예기간이 위 연기된 착공기간까지로 연장되는 것도 아니므로, 구 조례상의 유예기간 내에 착공이 이루어졌다는 취지의 원고의 첫째 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 둘째 주장(신뢰보호원칙 위배 주장)에 관하여

(가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(

대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 참조).

(나) 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 2004. 8. 19. 시공사 등과 공사비 등을 협의하는 중이라는 이유로 착공예정일을 2005. 8. 20.까지로 연기하여 달라는 내용의 착공연기신청을 하였고, 피고가 2004. 8. 20. 위 연기신청을 승인한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 피고가 원고의 착공연기신청을 승인한 것만으로는 구 조례상 면제된 취득세 등의 추징요건인 토지취득일로부터의 착공 유예기간을 위 연기된 착공기간까지로 연장하겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고, 피고가 위와 같은 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없는 이상 구 조례상 추징규정에 따라 면제된 취득세 등을 부과한 이 사건 처분이 행정청의 공적인 견해표명에 반하는 처분으로 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래된 것이라고도 볼 수 없으므로, 신뢰보호원칙에 위배된다는 원고의 둘째 주장도 이유 없다.

(3) 원고의 셋째 및 넷째 주장(정당한 사유 존재 주장)에 관하여

(가)

지방세법 제7조 제1항, 구 조례 제18조 제2항 소정의 ‘취득일부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 건축공사를 착공하지 아니한 경우’라고 할 때, 그 정당한 사유란 원칙적으로 내부의 사정이 아닌 천재?지변 등이나 법령에 의한 금지, 제한 또는 행정관청의 사용금지, 제한 등 당해 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적으로 불가피한 사유는 물론 건축공사를 착공하기 위한 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 부득이 유예기간을 넘긴 경우와 같은 내부적 사유까지를 포함하여 말하는 것이고, 단순히 법인의 일상적인 내부사정인 자금부족이나 수익상의 문제, 경영방침 변경, 설계변경 등은 해당되지 않는다고 할 것이고, 다만 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 토지의 취득목적에 비추어 건축공사를 착공하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 건축공사를 착공할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지 위에 건축공사를 착공하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(

대법원 2002. 7. 12. 선고 2001두1888 판결 등 참조).

(나) 먼저, 피고의 착공연기신청 승인을 신뢰하여 이 사건 각 토지 취득일로부터 1년 이내 착공하지 못하였으므로 정당한 사유가 있다는 주장에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 원고가 착공연기신청을 하여 피고로부터 연기승인을 받은 것은 건축법상의 건축허가취소를 당하지 않기 위한 조치에 불과한 것이고, 피고가 원고의 착공연기신청을 승인한 것만으로는 구 조례상 토지취득일로부터의 착공 유예기간을 위 연기된 착공기간까지로 연장하겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수도 없는 것이므로, 피고의 착공연기신청 승인을 이유로 착공 지연에 정당한 사유가 있다는 취지의 원고의 셋째 주장도 이유 없다.

(다) 다음으로, 원고는 건축공사의 착공을 위한 진지한 노력을 다하였으므로 착공 지연에 대한 정당한 사유가 있다는 주장에 관하여 보건대, 위 인정사실에 따른 다음과 같은 사정, ① 원고는 이 사건 각 토지를 취득하기 약 8개월 전에 이미 건축허갉 받아 두었기 때문에 위 각 토지를 취득한 후 공장건물의 건축공사를 착공하는 데 별다른 법률상 장애가 없었던 점, ② 그럼에도 불구하고 원고는 이 사건 각 토지의 취득일인 2004. 4. 20.로부터 약 1년 11개월이 경과한 2006. 4.경까지도 공장건물의 건축공사를 착공하지 아니한 점, ③ 원고는 공사자금조달을 위한 금융기관과의 교섭, 시공사 등과의 공사비 등에 관한 협의, 공장건물의 건축공사에 관한 설계지연 및 도급계약의 변경 등으로 인하여 공장건물 건축공사의 착공이 늦어졌다고 주장하나 원고의 위와 같은 주장은 원고 회사의 단순한 내부 사정에 불과한 점, ④ 원고는 피고의 계속된 보완요구로 인하여 공장건물 건축공사의 착공이 지연되었다고 주장하나 피고가 보완요구를 한 경계복원측량, 분양승인, 가설식당 건축, 건축관계자 변경신청서, 폐수 등 배출시설허가, 유해?위험방지계획서 등은 원고가 처음부터 충분히 예상하여 완벽하게 구비할 수 있는 사항일 뿐만 아니라 피고의 보완요구에 따라 즉시 보완할 수 있는 사항인 점, ⑤ 다른 한편으로 피고의 위와 같은 보완요구는 원고의 공장건물 건축공사에 관한 착공신고에 따른 것인데, 원고의 착공신고 자체가 원고의 이 사건 각 토지의 취득일로부터 1년이 훨씬 지난 뒤에 있었던 점, ⑥ 원고는 2006. 9.경까지도 가설건축물 축조, 펜스 설치 이외에 달리 공장건물의 건축공사를 실질적으로 진행한 흔적이 없는 점, ⑦ 원고는 프로젝트 파이낸스(Project Finance) 방식으로 약 500억 원에 달하는 사업자금을 조달할 계획이었는데 그 계획에 차질이 있어서 과세대상토지를 취득한 후 1년 이내에 공장건물 건축공사를 착공하지 못하였다고 주장하나, 이러한 사정은 법인의 일상적인 내부사정인 단순한 자금부족에 불과할 뿐 원고가 처음부터 예측할 수 없어서 부득이하게 유예기간을 지킬 수 없었던 사유로 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 원고가 이 사건 각 토지를 취득한 후 1년 이내에 공장건물의 건축공사를 착공하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 할 수 없으므로, 원고의 넷째 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.