이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유서를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 상고심절차에관한특례법 제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-광주고등법원 2007. 4. 13. 선고 2006누325 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

【이유】

1. 기초사실

이 부분에서 이 법원이 설시할 이유는 제1심 판결문 이유란의 ‘1. 처분의 경위’ 부분 중 판결문 제2쪽 제7행의 ‘사정의 여의치’를 ‘사정이 여의치’로, 같은 쪽 제18행의 ‘이 사건 토지를 취득’을 ‘이 사건 토지의 취득’으로 각 정정하는 외에는 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 관계법령

별지와 같다.

3. 당사자의 주장

가. 원 고

원고는 1차 지구 개발사업에 필요한 토지 중 96.4%만을 취득하였을 뿐이므로 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하지 못하였고, 가사 원고가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하였다고 하더라도, 원고로서는 1차 지구 내에 있는 토지를 전부 취득하기 위해 최선의 노력을 다하였음에도 토지 소유자인 피고나 국가, 사인 등이 합리적 이유 없이 매각하지 않아 토지를 전부 취득하지 못하였으며 토지 전부를 취득하지 못한 상황에서 골프 코스를 구체적으로 배치하는 것이 불가능하고 이로 인해 기반시설을 완료하지 못한 것이어서 원고가 기반시설을 완료하지 못함에는 ‘정당한 사유’가 있으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 피 고

원고가 이 사건 1차 지구 개발사업의 시행에 필요한 토지의 취득을 완료하였고, 원고 주장의 사유만으로는 기반시설공사를 완료하지 못함에 정당한 이유가 있다고 할 수도 없으므로 이 사건 처분은 적법하다.

4. 판 단

먼저, 원고가 이 사건 1차 지구 개발사업의 시행에 필요한 토지의 취득을 완료하였는지에 대하여 본다.

가. 이 사건 조례 제25조 제2항본문에서 관광진흥지역을 개발하고자 하는 자에게 토지의 취득에 따른 취득세, 등록세 등을 감면하도록 규정한 것은 관광산업을 활성화하고 관광진흥지역의 개발을 촉진하기 위하여 세제 혜택을 주려는 것이다. 다만, 같은 항 단서에서는 관광지를 개발할 목적으로 토지를 취득하였으나 일정 기간 내에 정당한 사유 없이 기반시설 공사를 완료하지 못한 경우에는 감면된 취득세, 등록세를 추징하도록 규정하고 있는데, 이는 감면 혜택을 받은 후 토지를 방치하거나 토지를 다른 목적으로 사용하는 등 관광진흥지역 개발의 촉진이라는 목적을 달성할 수 없게 되는 경우에는 감면된 세액을 추징하려는 취지임이 분명하다.

이러한 입법취지와 함께 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 조세감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다고 할 것인 점( 대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결 등 참조)을 종합하여 고려하여 보면, 감면된 세액의 추징요건으로서 이 사건 조례에서 규정하고 있는 ‘개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날’이란 개발사업승인을 얻은 개발사업지구 안의 ‘모든 토지’의 취득을 완료한 날이라고 해석할 수는 없더라도, ‘개발사업을 시행함에 있어서 필수불가결한 토지’의 취득을 완료한 날이라고 보아야 할 것이며, 개발사업을 시행함에 있어서 필수불가결한 토지의 취득을 완료하였는지 여부는 토지의 취득 정도, 취득하지 못한 토지로 인한 사업 시행의 장애 여부, 관할 관청의 사업시행승인의 취소가능성, 사업시행자의 사업계획 변경가능성 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 실질적으로 사업을 시행하는 데 필요한 토지의 취득이 완료되었는지 여부를 따져서 판단하여야 할 것이다.

나. 이 사건에 대하여 보건대, 갑5호증의 1, 2, 갑6호증의 1, 2, 갑7호증, 갑9호증의 1 내지 3, 갑10호증의 1, 2, 갑11호증의 1, 2, 갑13호증의 1 내지 4, 갑14호증의 1, 2, 갑15호증의 각 기재 또는 영상 및 제1심의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실이 인정된다.

(1) 원래, 이 사건 1차 지구 개발사업은 호텔 등 숙박시설(전체의 13.5%) 및 36홀규모의 골프장 등 운동오락시설(전체의 63%)을 신축하는 것으로 사업승인을 받았는데, 당시 계획된 기반시설 공사로는 토공사(부지정지), 진입로 및 주차장공사, 오하수공사, 지하수개발 및 상수공급공사, 전기통신공사, 단지공용조경공사 등이다.

(2) 원고는 1차 지구 개발사업을 위해 이 사건 토지를 취득한 이후 2001. 12. 28., 2002. 9. 5., 2003. 8. 30. 피고에게 1차 지구 개발사업 착공의 선행조건에 따른 대체조림비 및 대체초지조성비 등으로 합계 2,448,566,570원을 납부하였고, 2002. 11. 1. 주식회사 진삼과 사이에 금 8억 4천만 원에 관정 전체 8정을 2003. 12. 31.까지 완공하는 것을 내용으로 하여 지하수 개발공사계약을 체결하였고, 2002. 11. 주식회사 ○○○기술사무소와 골프코스 36홀 실시설계 용역계약을 체결하였다. 그 외 원고는 사업의 원활한 진행을 위하여 2003. 12. 30. 수망리마을회에 발전기금 5억 원을 제공하였고, 2004. 4. 7. 관할 관청에 산림형질복구예치비 24억 원을 납부하였다.

(3) 그런데 이 사건 처분 당시인 2005. 2. 11. 현재 원고는 사업 지구 내 토지 2,390,668㎡ 중 9필지의 국공유지 52,161㎡ 및 6필지의 사유지 31,931㎡ 등 합계 84,092㎡를 취득하지 못하였는데, 원고는 그때까지 국공유지를 취득하기 위하여 수차례에 걸쳐 국가 또는 피고에 대하여 매각의뢰 요청을 하였으나 피고는 이에 대하여 아무런 명시적 응답을 하지 않았고, 또한, 미취득한 사유지 6필지를 취득하기 위하여 여러 차례에 걸쳐 그 소유자들과 협의하였으나 소유자들이 터무니없는 가격을 요구하여 이를 취득하지 못하였다.

(4) 이와 같이 미취득한 토지 중 ① ○○○ 628-29 임야 6,939㎡는 골프장 관리동 부지로, ② 그 외 같은 리 산 204 도로 18,908㎡, 같은 리 628-89 임야 8,496㎡, 같은 리 1104 임야 982㎡, 같은 리 628-46 임야 6,549㎡, 같은 리 산 61-1 임야 654㎡, 같은 리 산 42 임야 22,909㎡, 같은 리 628-5 임야 1,382㎡ 등은 36홀 규모의 골프코스 부지 중의 일부로 각 예정되어 있다.

다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 1차 개발사업의 목적은 골프장 및 그 부대시설의 신축이라고 할 것인데 원고가 취득하지 못한 위 토지들은 이 사건 개발사업에 있어서 핵심적이라 할 수 있는 골프장의 골프코스 중의 일부 또는 관리동의 부지로 예정되어 있고, 여기에 골프코스의 설계 변경은 당해 코스 이외에 나머지 코스에도 연쇄적으로 영향을 미쳐 전체적인 골프코스의 설계변경이 요구될 것으로 보이는 점을 보태어 고려하여 보면, 위 미취득 토지들을 제외한 나머지 토지들만으로서는 근본적인 설계가 변경되지 아니하는 한 원고가 당초의 목적에 따른 골프장 및 그 부대시설 개발이라는 이 사건 개발사업을 시행하기 어렵다고 보인다.

따라서 비록 이 사건 처분 당시 원고가 1차 지구 개발사업에 필요한 토지 중 96.4%(총 2,390,668㎡ 중 2,306,576㎡)를 취득하였다고 하더라도 이것만으로는 원고가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하였다고 보기 어렵다고 할 것이다.

그럼에도, 이와 다르게 원고가 사업에 필요한 토지의 취득을 완료하였음을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.

라. 이에 대하여, 피고는 다시, 이 사건 사업승인 당시 이 사건 1차 개발사업 토지에 포함된 국공유지는 재정경제부 등 관련 부서간 협의를 거치면서 사업시행자에게 수의계약방식에 의하여 매각하기로 이미 확정되어 사업 진행정도에 따라 원고에게 매각할 예정이었으나 원고가 공사를 진행하지 아니하여 매각하지 못한 것일 뿐이고 원고가 실제로 공사를 진행함에 있어서 아무런 제약이 없으므로 원고로서는 실질적으로 사업의 시행에 필요한 토지의 취득을 완료하였다고 다투나, 을6호증의 기재만으로 이 사건 처분 당시 원고가 이 사건 1차 개발사업 토지 내에 위치한 국공유지에 대하여 이용권을 확보하였다고 인정하기에 어려울 뿐만 아니라 피고가 국공유지를 원고에게 매각하지 아니한 이상 피고의 위 주장만으로 원고가 이 사건 조례 제25조 제2항 본문에서 규정하고 있는 토지의 취득을 완료하였다고 볼 수도 없으므로 이 부분 피고의 주장은 받아들이지 아니한다.

5. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것인 바, 제1심은 이와 결론이 같아 정당하고 피고의 항소는 이유 없어 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-제주지방법원 2006. 9. 20. 선고 2006구합181 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고가 2005. 2. 11. 원고에 대하여 한 취득세 183,799,210원, 농어촌특별세 금 33,696,520원, 등록세 금 275,698,810원, 지방교육세 금 50,544,780원의 각 부과처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 주식회사 ○○○는 2000. 3. 15. ○○○ 산 1 일대 2,390,668㎡에 관하여 골프장(36홀)과 관련 부대시설을 신축하는 것을 내용으로 하는 ○○○ 1차 지구 개발사업시행승인을 받아 사업을 진행해 오다가 사정의 여의치 않게 되자, 원고가 2001. 7. 28. 주식회사 ○○○로부터 위 사업을 양수하여 개발사업시행자를 원고로 변경한 후 ○○○ 1차 지구 개발사업(이하 ‘1차 지구 개발사업’이라고만 한다)을 시행하여 왔다.

나. 원고는 1차 지구 개발사업을 위하여 2002. 1. 10. ○○○ 산 1 외 78필지 임야 2,229,330㎡를 경매를 통해 금 15,239,601,190원에 낙찰받았고, 2002. 8. 30. 같은 리 임야 628-67 임야 6,284㎡를 금 7천만 원에 매수하였고, 2002. 11. 1. 같은 리 산 55 임야 661㎡를 금 7백만 원에 매수하였다(원고가 1차 지구 개발사업을 위하여 취득한 위 토지 전부를 이하 ‘이 사건 토지’라 한다).

다. 남제주군수는 원고가 관광단지 및 관광지구를 개발하기 위하여 이 사건 토지를 취득하였다고 보아, 제주도도세감면조례(2003. 12. 31. 조례 제2420호로 전면개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제25조 제2항본문에 따라 이 사건 토지를 취득에 따른 취득세, 등록세 등 관련세액을 50% 감면해 주었다.

라. 그런데 남제주군수는 2005. 2. 11. ‘원고가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날로부터 2년 이내에 정당한 사유 없이 기반시설공사를 완료하지 아니하였다’는 이유로 이 사건 조례 제25조 제2항 단서에 따라 감면받았던 관련세액을 추징하기로 하고 원고에게 취득세 183,799,210원, 농어촌특별세 금 33,696,520원, 등록세 금 275,698,810원, 지방교육세 금 50,544,780원의 각 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

마. 이에 대하여 원고는 2005. 3. 17. 「지방세법」제73조에 따라 이의신청을 하였으나 2005. 6. 15. 원고의 이의신청이 기각되었고, 2005. 9. 12. 행정자치부장관에 대하여 심사청구를 하였으나 2005. 11. 7. 원고의 심사청구가 기각되었다.

바. 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」이 2006. 7. 1. 시행됨에 따라 남제주군수의 사무를 피고가 승계함에 따라 이 사건 처분과 관련된 업무도 피고가 승계하게 되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 3호증, 갑 4호증의 1, 을 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

첫째, 원고는 1차 지구 개발사업에 필요한 토지 중 96.4%만을 취득하였을 뿐이므로 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하지 않았다.

둘째, 설사 원고가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하였다고 하더라도, 원고로서는 1차 지구 내에 있는 토지를 전부 취득하기 위해 최선의 노력을 다하였음에도 토지 소유자인 피고나 국가, 사인 등이 합리적 이유 없이 매각하지 않아 토지를 전부 취득하지 못한 것이고, 토지 전부를 취득하지 못한 상황에서 골프 코스를 구체적으로 배치하는 것이 불가능하였는바, 이로 인해 기반시설을 완료하지 못한 것이므로 원고에 대하여는 기반시설을 완료하지 못한 ‘정당한 사유’가 있다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하였는지 여부(첫째 주장)에 관한 판단

(1) 이 사건 조례는 사업시행자가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날로부터 2년 이내에 기반시설공사를 완료할 것을 세액감면의 요건으로 규정하고 있는바, ‘개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날’의 의미는, 그 문언과 취지에 비추어 볼 때, 개발사업의 설계를 전체적으로 확정시켜 놓고 구체적인 공정을 진행하더라도 근본적인 설계 변경을 초래하지 않을 정도로 사업부지를 취득한 시점을 의미한다고 할 것이다.

(2) 이 사건에 관하여 보건대, 갑 15호증의 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고가 1차 개발사업 지구내 토지 2,390,668㎡ 중 취득을 완료하지 못한 토지가 84,092㎡에 이르는데, 위 84,092㎡는 9필지로 된 국공유지 52,161㎡와 6필지로 된 사유지 31,931㎡로 구성되어 있는 사실, ② 그런데 그 중 원고가 취득하지 못한 ○○○ 산 204 18,908㎡는 골프 코스 6번홀, 7번홀, 8번홀의 중앙부분을 관통하고 있고, ③ 마찬가지로 미취득한 같은 리 628-29 6,939㎡는 사업계획상 골프장 관리동이 들어설 위치에 있고, ④ 마찬가지로 미취득한 같은 리 628-898,496㎡는 14번홀, 15번홀, 16번홀의 중앙에 위치하고 있고, ⑤ 마찬가지로 미취득한 같은 리 1104982㎡는 설계상 예정된 골프코스의 중앙을 관통하고 있고, ⑥ 마찬가지로 미취득한 같은 리 628-46 6,549㎡, 산 61-1 654㎡는 설계상 예정된 골프코스의 일정면적을 차지하고 있고, ⑦ 마찬가지로 미취득한 같은 리 산 42 22,909㎡는 9번홀의 일정면적을 차지하고 있고, ⑧ 마찬가지로 미취득한 628-51,382㎡는 18홀의 일정면적을 차지하고 있음을 인정할 수 있는바, 비록 원고가 1차 지구 개발사업에 필요한 토지 중 96.4%(총 2,390,668㎡ 중 2,306,576㎡)를 취득하였다고 하더라도, 원고가 취득하지 못한 위 1차 지구 토지는 이 사건 개발사업에 있어서 핵심적이라 할 수 있는 골프장에 관하여 설계변경을 초래할 정도로 중요한 부분에 위치하고 있는바(골프장의 특성상 골프코스 일부에 미취득한 사업부지가 있고 그 부지의 취득여부가 불투명한 경우에는 골프코스 설계의 변경을 가져오게 되는데, 그 경우 설계 변경은 당해 코스 외에 나머지 코스에 대하여도 연쇄적으로 이루어지게 된다), 위와 같은 상황에서 원고가 개발사업의 설계를 전체적으로 확정시켜 놓고 구체적인 공정을 진행하는 경우에는 근본적인 설계 변경이 초래될 수 있으므로 원고가 취득한 토지만으로 개발에 필요한 토지의 취득을 완료하였다고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처분은 이점에 있어서 위법하다.

라. 기반시설공사를 완료하지 못한 정당한 사유가 있는지 여부(둘째 주장)에 관한 판단

(1) 가정적으로 원고가 개발에 필요한 토지의 취득을 완료한 날로부터 2년 이내에 기반시설공사를 완료하지 않은 점에 있어서 ‘정당한 사유’가 있는지에 관하여 본다.

여기서 ‘정당한 사유’라 함은 그 취득 토지에 기반공사를 완료하지 못한 사유가 행정관청의 사용 금지·제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 기반시설공사를 완료하기 위하여 정상적인 노력을 하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 기반시설공사를 완료하지 못한 경우를 말한다.

그리고 이 사건 조례가 위와 같이 2년 이내에 기반시설공사를 완료할 것을 규정한 이유는 소정의 기간 동안 관광지구 및 관광단지 개발사업이 조속히 진행되도록 독려함과 아울러 개발사업 이외에 부동산의 시세차익을 노리거나 기타 세제상의 혜택만을 활용하고 그 용도를 변경하는 경우 등을 제재하기 위한 목적이 있다고 할 것이다.

(2) 이 사건에 관하여 보건대, 갑 5호증의 1, 2, 갑 6호증의 1, 2, 갑 7호증, 갑 9호증의 1 내지 3, 갑 10호증의 1, 2, 갑 11호증의 1, 2, 갑 13호증의 1 내지 4, 갑 14호증의 1, 2, 갑 15호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 1차 지구 개발사업을 위해 이 사건 토지를 취득한 이래 ① 2001. 12. 28., 2002. 9. 5., 2003. 8. 30. 1차 지구 개발사업착공의 선행조건에 따라 피고에게 대체조림비 및 대체초지조성비 2,448,566,570원을 납부하였고, ② 2002. 11. 1. 주식회사 ○○○과 사이에 금 8억 4천만 원에 관정 전체 8정을 2003. 12. 31.까지 완공하는 것을 내용으로 하여 지하수 개발공사계약을 체결하였고, ③ 2002. 11. 주식회사 ○○○기술사무소와 골프코스 36홀 실시설계 용역계약을 체결하였고, ④ 이 사건 토지가 골프장 용도로 사용함에 있어서 그 토지의 효율성이 떨어지자 2003. 5. 14. 같은 리 산 15 일대 1,286,481㎡에 대하여 ○○○ 제2차 개발사업시행예정자로 지정받아 이 사건 토지와 묶어서 골프장 개발을 하려고 하였고(다만, 제2차 개발사업시행예정자지정은 2004. 6. 5. 취소되었다), ⑤ 2003. 12. 30. ○○○마을회에 발전기금 5억원을 제공하였고, ⑥ 2004. 4. 7. 관할관청에 산림형질복구예치비 24억 원을 납부하고, ⑦ 원고는 미취득한 국공유지 9필지를 취득하기 위하여 수차례에 걸쳐 국가나 피고에 대하여 매각의뢰요청을 하고 2003. 3. 11. 및 같은 해 6.경에는 매각의뢰요청서를 정식으로 피고에게 발송하였으나 피고가 매각의뢰요청에 아무런 응답을 하지 않은 사실(피고는 이 사건 처분 이후인 2005년 9월경 ○○○ 산 210, 산 204, 1104, 산 61-1에 관하여 비로소 국유재산 대부를 승인하였다), ⑧ 원고는 미취득한 사유지 6필지를 취득하기 위하여 여러 차례에 걸쳐 소유자와 협상하였으나 소유자가 터무니 없는 가격을 요구하여 이를 취득하지 못한 사실, ⑨ 원고가 미취득한 사업부지는 골프장에 관하여 설계변경을 초래할 정도로 중요한 부분에 위치하고 있는 사실 등을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 사업부지를 취득하고 그 부지에 부지조성공사, 도로공사, 지하수 공사 등의 기반시설공사를 하기 위하여 정상적인 노력을 한 것으로 보이고, 골프장 공사의 특성상 미취득한 사업부지가 골프장 설계변경을 초래할 정도에 이른 경우에 구체적으로 골프 코스의 배치를 확정시키지 않은 채 무턱대고 기반시설공사를 할 수 없는 점, 원고의 그 동안의 사업추진경과에 비추어 볼 때 원고로부터 감면된 세액을 추징하는 것은 앞서 본 이 사건 조례의 취지와 배치되는 것으로 보이는 점 등의 사정을 아울러 참작하면 원고에 대하여는 기반시설공사를 완료하지 못한 ‘정당한 사유’가 있다고 인정된다.

따라서 이 사건 처분은 이 점에 있어서도 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이어서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.