(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조 제1항 제11호, 그 시행령 제43조 제1항 제5호: 건설교통부장관 또는 시도지사는 공장 등 대규모 시설물의 이전으로 인하여 발생하는 부지와 그 주변지역으로서 양호한 환경의 확보 또는 기능 및 미관의 증인 등을 위하여 필요한 경우 그 지역의 전부 또는 일부에 대하여 제1종 지구단위계획구역을 지정할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

(3) 경기도 제1종 지구단위계획 수립지침(2006. 1. 1. 시행) : 제2장 제1절 기본방향 (2)항은 준공업지역에 공동주택건설 목적의 지구단위계획수립은 원칙적으로 불허하는 것으로 규정하고 있다.

바. 원고의 주택건설 사업 추진 경위

(1) 원고 설립 전 (가칭)

(2) 다만 시흥시는 당시 「2016 시흥도시기본계획」(2000. 6. 26. 승인공고, 위 「2016 시흥도시기본계획」에서는 준공업지역이었던 이 사건 지역에 관하여 구체적인 변경지정이 없어 종전의 준공업지역 용도지역 지정이 그대로 유지되었다)을 개정하여 이 사건 지역을 공업용지에서 주거용지로 전환하는 내용을 포함한 도시기본계획 변경(「2016 시흥도시기본계획(변경) 수립(안)」, 갑 제22호증)을 추진 중이었는데, 지구단위계획은 도시기본계획을 수립하여 경기도로부터 승인을 받은 후에 그 수립이 가능하기 때문에, 원고에게 도시기본계획 수립이 완료되려면 6개월 정도 걸리니 6개월 후 지구단위계획을 접수하라고 안내하였다.

(3) (가칭)

(4) (가칭)

(5) 한편, (가칭)

(6) 원고는 2004. 8. 13. 이 사건 지역에 관하여 조합아파트를 신축할 것을 목적으로 하여 피고로부터 토지거래허가를 받은 다음, 2004. 8. 16. 매도인

(7) 원고는 시흥시청 직원들과 2003. 3.경 상담한 이후 대략 6개월 간격으로(2003. 9.경, 2004. 3.경, 2004. 9.경) 시흥시청을 방문하여 도시기본계획 수립상황 등을 확인하였고, 그때마다 도시기본계획 수립이 아직 추진 중이라는 안내를 받아왔다.

(8) 그 후 피고는 2004. 12. 24. 원고에게 설명한 바와 같이 이 사건 지역을 공업용지에서 주거용지로 전환하는 내용을 포함한 도시기본계획 변경안인 「2016 시흥도시기본계획(변경) 수립(안)」에 대해 경기도에 승인 신청하였으나, 경기도는 2005. 2. 21. 인구계획변경에 따라 각종지표에 대하여 변경계획을 수립할 것을 사유로 하여 재검토를 통보하였다.

(9) 한편, 2006. 1. 1. 시행된 경기도 제1종 지구단위계획 수립지침은, 제2장 제1절 기본방향 (2)항에서 준공업지역에 공동주택건설 목적의 지구단위계획수립은 원칙적으로 불허한다고 규정하였다.

(10) 피고는 위 재검토 통보 이후 시흥시 도시기본계획 재수립과 관련하여 2005. 10. 26. 이 사건 지역을 준공업용지에서 주거용지로 변경하는 내용이 포함된「2020 시흥도시기본계획(안)」에 대하여 2005. 12. 30. 경기도에 승인 신청하는 절차를 거쳐, 2007. 12. 24. 「2020 시흥도시기본계획」승인공고를 하였다.

(11) 피고는 2008. 5. 21. 원고에 대한 민원회신에서,「2020 시흥도시기본계획」에서 준공업지역인 이 사건 지역은 공업용지에서 주거용지로 변경이 계획되어 있으나, 현재는 경기도 제1종지구단위계획수립지침 규정상 공동주택건설사업이 허용되지 아니하고, 다만 ’공업지역 이전계획‘ 및 ’시흥도시관리계획 재정비계획‘과 연계하여 주거용지로의 용도지역 변경 등을 위한 과업(용역발주 : 2008. 3. 26.) 수행 중이라고 회신하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 갑 제10 내지 20호증, 갑 제22, 23호증, 갑 제27, 30호증, 을 제1 내지 4호증, 을 제7 내지 9호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 제1심 증인

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 2002. 12.경 이 사건 지역의 기초 조사를 실시하여 이 사건 부동산이 속한 지역은 준공업지역으로 공동주택건축이 아무런 제한 없이 가능한 것을 확인하였고, 시흥시청 직원들이 원고가 공동주택을 신축할 수 있도록 적극적으로 협조하여 주겠다는 의사를 표명하여 사업시행인가 기간이 설계기간을 포함하여 6개월 정도 소요되는 것을 확인한 다음, 2003. 3. 4. 이 사건 부동산에 대한 매매계약을 체결하였다. 이와 같이 이 사건 사업의 시행을 위한 원고의 노력은 이 사건 부동산 등기일인 2004. 8. 16. 이전부터 행하여진 것이므로, 이러한 이 사건 부동산 취득과정 및 사업 진행 경과와 당사자들의 의사를 고려하면, 이 사건에 있어 정당한 사유에 관한 판단의 기준이 되는 부동산 취득일은 이 사건 부동산에 관한 매매계약 체결일인 2003. 3. 4.을 기준으로 판단하여야 한다.

(2) 원고에게는 이 사건 부동산 등기일로부터 3년 내에 주택건설에 착공하지 못한 데에 아래와 같이 ‘정당한 사유’가 있으므로 중과대상에서 제외되어야 한다.

도시계획조례상 준공업지역인 이 사건 지역은 지구단위계획수립이 되면 공동주택 건설이 가능하였는데, 원고는 2003. 9.경부터 지구단위계획 수립을 위하여 지구단위계획 입안제안서를 만들어 수시로 이를 접수하려고 하였으나 피고가 도시기본계획수립(공장용지 → 주거용지) 중이라는 이유로 지구단위계획 입안제안서 수령을 미루어오다가 원고 및 피고의 예상과 달리 「2016 시흥도시기본계획(변경) 수립(안)」에 대해 경기도가 2005. 2. 21. 이를 승인하지 아니하여 시흥시 도시기본계획 수립이 지연되었고, 이후 2006. 1. 1. 경기도 제1종 지구단위계획 수립지침이 시행됨으로써 지구단위계획 수립가능성조차 없게 된 것이므로, 이러한 장애사유는 정당한 사유에 해당한다.

특히, 2003. 7. 16. 개정된 도시계획조례에 따르더라도 지구단위계획만 수립되면 준공업지역에서 주거지역으로 용도지역의 변경에 따라 공동주택의 건축이 가능하였으므로, 이러한 사유는 원고의 노력으로 ‘충분히 해소 가능한 장애 사유’였고, 원고가 ‘실제 그 해소를 위하여 노력’하였는데, 2006. 1. 1. 경기도 제1종 지구단위계획 수립지침이 시행됨으로써 지구단위계획 수립가능성조차 없게 된 것이다.

(3) 원고는 피고의 상담과 협조 의견 등을 신뢰하여 주택건설을 추진해 왔으므로, 이 사건 부과처분은 신뢰보호원칙에 위반된다. 즉, 이 사건 지역에 공동주택의 건설이 가능한지 여부에 대한 원고의 민원에 대하여, 업무 담당 부서인 시흥시청 담당 직원과 시흥시 전 시장이 가능하다는 취지로 답변을 하였고, 원고는 이를 신뢰하여 이 사건 토지에 대한 지구단위계획 수립을 위한 용역 절차 및 공동주택 건설을 위한 설계절차를 모두 마치는 등으로 건축 준비에 상당한 자금과 노력을 투자하였던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 피고를 믿고 이 사건 부동산의 취득 및 공동주택 건축 절차를 진행하여 왔던 원고의 신뢰에 반하는 것이다.

(4) 이 사건 부과처분 중 가산세 부분은 위와 같은 경위에 비추어 위법하다. 더욱이, 원고는 2003. 3. 4. 이 사건 부동산에 대한 매매계약을 하고 계약금으로만 42억 원이 넘는 금원을 지급하였는데, 피고는 잔금지급 기일 전인 2003. 7. 16. 도시계획조례를 ‘준공업지역에서는 제1종지구단위계획구역지정 및 지구단위계획수립을 한 경우 아파트 건설이 가능한 것’으로 변경하였는바, 이는

나. 관계 법령

별지2. 기재와 같다.

다. 판단

(1) 법리

구 지방세법(2010. 1. 1. 법률 제9924호로 개정되기 전의 것) 제138조 제1항,

여기서 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 나아가 그 정당한 사유의 유무를 판단하는 데에는 중과의 입법취지를 충분히 고려하면서 당해 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득 목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 하나, 법인이 토지취득시에 이미 유예기간 내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유가 있음을 알고 있었고, 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용치 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 고유업무에 사용치 못한 정당한 사유가 될 수 없다(

(2) 이 사건 부동산 취득시기 주장에 관하여

부동산의 물권변동은 등기하여야 효력이 발생할 뿐만 아니라(

살피건대, 이 사건 부동산에 관하여 원고가 2004. 8. 16. 매도인

원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(3) 정당한 사유 주장에 관하여

이 사건 부동산 취득일은 위와 같이 2004. 8. 16.로 보아야 하는데, 원고는 주택건설용으로 취득한 이 사건 부동산을 3년 이내인 2007. 8. 16.까지 주택건설에 사용하지 못하였고, 원고는 위 3년의 기간 중에 ① 시흥시 도시계획조례 규정상 준공업지역인 이 사건 지역에 대해 ‘지구단위계획수립’이 있거나, ② 준공업지역에서 주거지역으로 ‘용도지역 변경(도시관리계획변경)’이 있어야 이 사건 부동산을 공동주택(아파트) 건설에 사용할 수 있었다.

위 법리에 비추어 정당한 사유의 해당 요건에 관하여 본다. 위 2가지 장애사유는 이 사건 부동산 취득일 전에 존재하고 있었고, 앞서 본 2003. 3.경 피고 측과의 상담 과정, 원고 설립 전 (가칭)

그러므로 이 사건에 있어서 원고는 특별한 사정, 즉 ‘취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것’이고, ‘실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소’하였는데도 ‘예측치 못한 전혀 다른 사유’로 고유업무에 사용치 못하였다는 사정을 증명하여야 한다.

먼저, ① 지구단위계획수립 장애사유에 관하여 본다.

위 장애사유는, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정하고, 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 제1종 지구단위계획구역을 지정할 수 있으므로(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제50조, 제51조 제1항, 이하 위 법률을 ‘국토계획법’이라 한다), 지구단위계획 수립권자 내지 결정권자가 시도지사임에 비추어, 원고의 노력으로 충분히 해소 가능한 장애사유라고 할 수 없고(원고가 입안제안서를 제출하고 도시기본계획 추진 과정을 확인한 것이나 원고와 피고가 모두 지구단위계획 수립이 단기간에 이루어질 것으로 낙관한 것을 두고 위 장애사유를 해소하기 위한 진지한 노력이라고 보기 부족하고, 나머지는 주택건설을 위한 업무 추진 과정의 일환으로 보일 뿐 장애사유를 해소하기 위한 목적의 노력이라고 할 수 없다), 실제 장애사유가 해소된 것도 아니다.

따라서 지구단위계획의 수립 지연 내지 수립 불가의 장애사유에 특별한 사정이 인정되지 아니하여 이 사건 부동산을 주택건설에 사용치 못한 것에 대한 정당한 사유가 될 수 없다(설령 원고의 주장대로 이러한 사유가 ‘충분히 해소 가능한 것’이고, ‘실제 그 해소를 위하여 노력하였다’는 점을 인정한다고 하더라도, 원고는 ‘실제 장애사유를 해소’하였고, ‘예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유 업무에 사용하지 못하였다’는 사정을 증명하지 못하였다).

다음으로, ② 용도지역 장애사유에 관하여 본다.

이 사건 지역에 대해 도시관리계획변경으로 준공업지역에서 주거지역으로 용도변경이 있었다면, 지구단위계획수립 없이 이 사건 부동산을 주택건설사업에 사용할 수 있었다고 볼 여지가 있다. 그러나 용도지역 변경은 도시관리계획으로 결정하여야 하고, 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되어야 하며, 시장 또는 군수는 도시기본계획을 수립 또는 변경하는 때에는 도지사의 승인을 얻어야 한다(

피고는 이 사건 지역을 공업지역에서 주거지역으로 용도변경하는 내용이 포함된 「2016 시흥도시기본계획(변경) 수립(안)」을 추진 중에 있기는 하였으나, 결국 이러한 도시기본계획도 도지사의 승인사항에 해당하므로, 2005. 2. 21.

원고는 이에 대하여 도시관리계획이 도시기본계획에 반드시 구속되는 것이 아니기 때문에, 도시기본계획 변경이 없더라도 ‘지구단위계획 수립’이나 ‘용도변경’이 가능하였다는 취지로 주장하나, 국토계획법 제24조, 제25조는 도시관리계획 입안권자는 도시기본계획에 부합하도록 도시관리계획을 입안하도록 규정하고 있어 시흥시청 담당 공무원으로서는 이와 같이 국토계획법에서 규정하는 도시기본계획에 따라 도시관리계획이나 지구단위계획을 수립하는 것이 합당하다고 보이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

따라서 ② 용도지역 장애사유에 대해서도 특별한 사정이 인정되지 아니한다.

결국 이 사건 부동산 등기일로부터 3년 내에 주택건설에 착공하지 못한 데에 ‘정당한 사유’가 있다는 원고의 주장은 이유 없다.

(4) 신뢰보호원칙 위반 주장에 관하여

일반적으로 조세 법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 과세관청의 공적인 견해표명은 원칙적으로 일정한 책임 있는 지위에 있는 세무공무원에 의하여 이루어짐을 요한다(

그러나 이 사건에서 원고가 주장하는 피고의 상담, 협조 행위 등은 피고가 과세관청으로서 이 사건 부과처분과 관련한 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고, 단지 공동주택 건축과 관련된 행정지도과정에서 발생한 것으로 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(5) 가산세 부분의 위법 주장에 관하여

지방세법상 가산세는 지방세법에 규정하는 의무의 성실한 이행을 확보하기 위하여 의무를 이행하지 아니한 경우에 같은 법에 의하여 산출한 세액에 가산하여 징수하는 금액으로서, 그 목적은 납세의무자에게 일정한 신고·납부 등의 의무를 부과하고 정당한 이유 없이 위반하는 경우에 행정상의 제재를 가함으로써 과세권 행사의 적정과 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위함에 있고, 의무위반에 있어서 납세의무자의 고의·과실은 원칙적으로 고려되지 않는다고 하더라도, 납세의무자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어서 그를 정당시 할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 가산세를 부과할 수 없다(

구 지방세법 시행령(2010. 7. 6. 대통령령 제22251호로 개정되기 전의 것) 제104조의2 제2항 제3호 가목에 의하면, 원고는 이 사건 부동산 취득 후 3년 이내 주택건설에 착공하지 아니하여 그 기간이 경과한 날(2007. 8. 17.)에 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 기납부 세액을 공제한 금액을 세액으로 하여 신고납부하여야 하는데, 앞서 본 바와 같이 2006. 1. 1. 경기도 제1종 지구단위계획 수립지침이 시행됨으로써 준공업지역에 공동주택건설 목적의 지구단위계획 수립이 원칙적으로 불가능하게 되었고, 이를 알고 있는 원고가 준공업지역에서 주거지역으로 용도변경되는 것을 기대하거나 기다리고 있었다는 사정만으로는 납세의무자인 원고에게 그 의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다.

또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 부동산의 취득시기를 2004. 8. 16.로 보는 이상 이 사건 부동산 취득 이전에 발생한 2003. 7. 16. 도시계획조례 변경은 과세요건 사실이 성립하기도 전에 생긴 것이므로, 이러한 사정을 소급과세에 해당한다고 볼 수도 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.