1. 처분의 경위

가. 피고는 2009. 9. 9. 원고에게 별지 "2009년도 토지(2009년도) 정기과세 내역서" 기재와 같이 942,750원(=재산세 785,630원 + 지방교육세 157,120원) 부과처분(이하 ‘이 사건 전체 부과처분’이라 한다)을 하였다. 피고는 이 사건 전체 부과처분을 할 당시 원고 소유의 남원시 왕정동 221 답 2,150㎡ 중 도로로 제공된 128㎡를 제외한 나머지 2,022㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 종합합산과세대상 토지에 해당한다고 판단하고 이 사건 토지에 대한 재산세를 724,002원으로 하여 원고에게 부과처분(이하 편의상 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나. 원고는 2009. 10. 22. 이 사건 전체 부과처분에 대하여 피고에게 이의신청하였으나, 2009. 12. 11. 이의신청이 기각되었다.

다. 원고는 이에 불복하여 2010. 3. 11. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 2010. 12. 8. 청구를 기각하는 결정을 받았다.

라. 이 사건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따라 국토해양부장관이 지정한 개발제한구역에는 해당하지 않는다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 5, 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 토지에 대하여 다음과 같은 많은 규제가 행해지고 있는 등 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 있는 농지로서 분리과세대상 토지에 해당한다 할 것이므로, 이 사건 토지를 종합합산과세대상 토지로 보고 한 이 사건 처분은 위법하다.

가) 이 사건 토지는 국토계획법에 따라 제2종일반주거지역 및 최고고도지구(8층 이하)로 지정되어 있고 도시계획도로의 부지로 편입되어 있어, 그 지상에 8층을 초과하는 건축물을 건축할 수 없고, 단독주택, 공동주택, 제1종 근린생활시설 및 종교시설 이외의 건축물은 건축할 수 없는 등 각종 제한을 받고 있다.

나) 이 사건 토지는 학교보건법에 의한 학교환경위생 상대정화구역으로 지정되어 있어 관계법령에 따라 유흥업소, 사행행위장, 숙박업소 등 학교보건위생에 나쁜 영향을 주는 행위 및 시설을 하는 것이 금지되어 있다.

다) 이 사건 토지는 문화재보호법에 의한 지정문화재인 ‘남원성’과 전라북도지정문화재보호조례에 의한 지정문화재인 ‘관왕묘’의 외곽 경계로부터 500m 이내에 위치하고 있는 문화재보존영향검토 대상지역으로서, 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 수 있는 일정한 행위, 국가지정문화재의 보존에 영향을 미치거나 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위 및 토지와 임야의 형질을 변경하는 행위 등이 원칙적으로 금지되어 있다.

2) 설령 이 사건 토지가 종합합산과세대상이 된다고 하더라도 이 사건 토지 과표 191,079,000원에 대한 산출 재산세액은 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제188조 제1항 제1호 가목 규정의 세율(1억 원 초과 : 25만 원 + 1억 원 초과금액의 1,000분의 5)에 의할 경우 705,395원{= 25만 원 + 455,395원(= 91,079,000원 × 5/1,000)}인바, 이를 초과한 이 사건 부과처분의 세액 724,002원은 위법하다.

3) 이 사건 처분은 피고가 재량권을 남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 토지가 개발제한구역 내에 있는 농지에 해당한다는 원고의 주장에 대한 판단

가) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것이다( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결 참조).

나) 종합토지세는 응능과세원칙(應能課稅原則, ability to pay principle, 조세부담은 소득, 재산, 부와 같은 납세능력 내지 담세력에 따라 부담하여야 한다는 원칙)을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다( 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 등 참조)

한편 구 지방세법 제182조 제1항에서 종합토지세의 종합합산과세에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제3호 가목에서 ‘공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지’를 분리과세 대상으로 규정하고, 같은 법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전문개정되기 전의 것, 이하 같다) 제132조 제1항 제1호에서 법 제182조 제1항 제3호 가목에서 분리과세 대상으로 정한 전ㆍ답ㆍ과수원이라 함은 "전ㆍ답ㆍ과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시지역ㆍ광역시지역(군지역을 제외한다)ㆍ시지역(읍ㆍ면지역을 제외한다)의 도시지역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다"라고 규정하고 있는데 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역으로 지정되어 공익적인 목적으로 사용되는 개발제한구역 안의 농지를 종합합산과세대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 데 그 입법취지가 있다고 할 것이다.

따라서 위 시행령 제132조 제1항 제1호는 도시지역의 개발제한구역 안의 농지를 종합합산과세대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정에 해당하므로, 위 법리에 비추어 위 시행령 소정의 ‘개발제한구역 안의 농지’는 법문 그대로 국토계획법 제38조 및 개발제한구역법 제3조 제1항에 따라 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되어 국토해양부장관이 도시관리계획으로 지정한 개발제한구역 안의 농지에 한정되고 유추해석이나 확장해석은 허용되지 않는다 할 것이다.

다) 이 사건에서 보건대, 국토계획법 제38조 및 개발제한구역법 제3조에 의하면 개발제한구역 지정권자는 국토해양부장관이고(원고는 국토계획법의 해석상 피고와 같은 지방자치단체장도 개발제한구역 지정권자에 해당한다고 주장하나, 이 주장은 국토계획법 제38조 및 개발제한구역법 제3조의 명문 규정에 반하는 것으로서 받아들일 수 없다), 이 사건 토지는 위 ‘처분의 경위’에서 살펴본 바와 같이 국토계획법 및 개발제한구역법에 따라 국토해양부장관이 지정한 개발제한구역에 해당하지 않으므로, 설사 원고의 주장과 같이 국토계획법, 학교보건법 및 문화재보호법에 의한 각종 규제에 의하여 이 사건 토지의 사용이 제한되고 있다 하더라도, 그와 같은 이유를 들어 이 사건 토지가 위 시행령 제132조 제1항 제1호소정의 ‘개발제한구역 안의 농지’로서 분리과세대상에 해당하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것인바, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 토지의 재산세 산출세액이 잘못되었다는 원고의 주장에 대한 판단

구 지방세법 제189조 제1항 제1호에 의하면, 종합합산과세대상은 납세의무자가 소유하고 있는 당해 시·군 관할구역 안에 소재하는 종합합산과세대상이 되는 토지의 가액을 모두 합한 금액을 과세표준액으로 하여 제188조 제1항 제1호 가목의 세율을 적용하고, 같은 법 제188조 제1항 제1호 가목에 의하면, 과세표준이 1억 원을 초과하는 경우의 세율은 ‘25만 원 ＋ 1억 원 초과금액의 1,000분의 5’이다.

이 사건에서 보건대, 종합합산과세대상이 되는 이 사건 토지만의 과세표준은 191,079,000원이지만, 이 사건 토지를 포함하여 종합합산과세대상이 되는 원고 소유 토지는 총 4필지(갑 제6호증)인데 위 4필지의 총 과세표준은 206,445,298원(을 제1호증)이므로 정당한 세액은 782,226원{= 25만 원 + 106,445,298원(=206,445,298원 - 1억 원) × 5/1,000)}이고, 전체 종합합산 세액 782,226원을 기준으로 종합합산과세대상이 되는 필지별 세액을 안분계산하면, 이 사건 토지의 세액은 724,002원{= (전체 종합합산 세액 782,226원) × (이 사건 토지의 과세표준 191,079,000원) / (원고 소유 전체 종합합산 토지 4필지의 총 과세표준 206,445,298원)}이고, 이는 이 사건 처분의 세액임이 계산상 명백하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 재량권을 남용한 것으로서 위법하다는 원고의 주장에 대한 판단

이 사건 처분은 조세부과처분으로서 피고의 재량권 행사가 개입될 여지가 없는 기속행위이므로, 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3. 결론

따라서 제1심 판결은 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.