상고이유를 본다.

1. 상고이유 제2점에 대하여

가. 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제234조의15 제2항 제3호 및 제6호의 위헌 여부

법 제234조의15 제1항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고, 제2항은 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있으며, 제4항은 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다고 규정하고 있는바, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다.

법 제234조의15 제2항 제3호 중 '대통령령으로 정하는 공장용지'란 일정한 지역 내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있고, '대통령령으로 정하는 전·답·과수원 및 목장용지'란, 직·간접적으로 농업 내지 축산업의 생산활동에 제공되는 토지로서, 이를 빌미로 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있으며, 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 '종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것'이라는 부분은, 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세표준 대상토지를 예시하고 있는 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면 대통령령에 위임될 분리과세대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로, 위 각 조항은 모두 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다{헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 참조}.

같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 조세법률주의, 포괄위임입법금지원칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.

나. 법 제234조의16 제1항의 위헌 여부

법 제234조의16 제1항에 규정된 종합합산과세의 세율은, 응능과세원칙을 확립하고 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는 종합토지세의 취지, 최고세율을 적용하는 경우에도 세부담률이 그 자체로 지나치게 높다고 보기 어려운 점, 종합합산과세 대상자의 대부분이 낮은 세율을 적용받고 있고, 높은 세율이 적용되는 대상자의 비율은 극히 미미하다는 점 등에 비추어 볼 때, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 토지소유자에게 남겨 놓는 한도 내의 재산권 제한이고, 현재와 같이 과세표준 현실화율이 낮은 상태에서는 매년 종합토지세를 부과한다 하더라도 짧은 기간 내에 사실상 토지가액 전부를 조세 명목으로 징수함으로써 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것도 아니므로 재산권의 본질적 내용이 침해된다거나 국민의 재산권을 비례성원칙에 위반하여 과도하게 침해하는 것이라 할 수 없고, 종합합산과세 대상자를 합리적 이유 없이 차별대우하는 것이라 볼 수 없으므로 평등원칙에도 위배되지 아니한다{헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 참조}.

같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 재산권보장, 과잉금지의 원칙, 평등의 원칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.

다. 법 제234조의12, 13의 위헌 여부

조세 법률에 있어서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것인바, 위 법 조항들이 이 사건 매립지를 비과세 내지 면세의 대상으로 규정하고 있지 아니한 것은 앞서 본 종합토지세의 취지에 비추어 입법재량 범위 내라 할 것이므로 위 조항이 헌법상 보장된 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 볼 수는 없다.

같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 재산권보장을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.

라. 구 지방세법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제194조의15 제1항 제2호 및 같은 조 제4항 제7호의 위헌 여부

앞서 본 종합토지세의 분리과세제도의 취지에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것인바, 시행령 제194조의15 제1항 제2호가 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상토지에서 제외하고 있다거나, 같은 조 제4항 제7호가 이 사건과 같은 매립지에 대하여 종합합산대상 유예기간을 4년으로 한정하고 있다고 하여도 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 나아가 재산권보장 또는 과잉금지의 원칙에 위반한다고 볼 수도 없다.

뿐만 아니라 시행령 제194조의15 제1항 제2호에서 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여 위 조항이 법인에게 그 소유 농지를 강제로 매각하게 하는 것이라고 보기는 어렵고, 나아가 위 조항이 국가의 농업 등 보호·육성에 관한 헌법 제123조 제1항에 반한다고도 볼 수도 없다.

같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 평등의 원칙, 재산권보장, 과잉금지의 원칙, 국가의 농업 등 보호·육성에 관한 헌법 규정 등을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.

마. 이 사건 처분의 헌법 위반 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 근거법령이 헌법에 위반되지 아니하는 이상 그 근거법령에 기한 이 사건 처분 자체도 헌법이 규정하는 평등의 원칙, 재산권 보장, 조세법률주의 등에 위반된다고 볼 수 없다 할 것이다.

같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법 위반 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

2. 상고이유 제1점에 대하여

법 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지를 규정하고 있고, 이에 기하여 시행령 제194조의15 제1항은 개인·영농조합법인·농어촌진흥공사·사회복지사업가 등이 소유하는 농지를, 시행령 제194조의15 제4항은 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있는바, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결, 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결 등 참조), 앞서 본 종합토지세의 분리과세제도의 취지, 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 위 지방세법령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결, 1997. 9. 9. 선고 96누15558 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다.

원심이 같은 취지에서, 이 사건 매립지가 시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호의 어느 것에도 해당하지 아니하여 법 제234조의15 제2항 제3호, 제6호 소정의 분리과세대상토지로 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 이에 상고이유로 주장하는 바와 같은 분리과세대상토지에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.

그리고 상고이유에서 들고 있는 대법원 판례들은 사안을 달리하여 이 사건에서 원용하기에 적절하지 아니하다.

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 1999. 5. 12. 선고 97구45572 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1.이 사건 부과처분의 경위

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 갑 제3호증의 2, 을 제1호증의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

(1) 원고는 1978년경부터 정부가 추진하던 민간기업참여에 의한 대규모간척농지개발사업의 일환으로 1980. 1. 14. 인천 서구 경서동, 원창동, 연희동 일원의 공유수면에 대하여 공유수면매립법에 기한 공유수면매립면허를 받아 간척지 매립공사에 착공하여 1991. 1. 8. 준공인가를 받은 후 1996년도 종합토지세 과세기준일인 1996. 6. 1. 현재 인천 서구 경서동 513 외 1,433필지 합계 12,306,596.5㎡(이하 "이 사건 토지"라고 한다)를 소유하고 있었다.

(2) 이에 피고는 1996년도분 종합토지세 등을 결정하면서 이 사건 토지가 공사준공인가일로부터 4년이 경과하였다는 이유로 이를 지방세법상 종합합산과세대상토지로 보고 지방세법(이하 "법"이라고 한다) 제234조의16 제1항 소정의 세율을 적용하여 1996년도분 종합토지세 금 13,525,054,630원, 도시계획세 금 94,680,630원, 교육세 금 2,705,010,920원, 농어촌특별세 금 2,027,854,720원을 1996. 10. 15. 원고에게 부과·고지하였다(이하 "이 사건 부과처분"이라고 한다).

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 이 사건 부과처분은 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 부과처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 이 사건 토지는 분리과세대상토지에 해당한다.

종합합산과세대상토지에서 제외되는 경우를 규정한 법 제234조의15 제2항 제3호, 제6호, 같은법시행령(이하 "시행령"이라고 한다) 제194조의15 제1항 제2호, 제4항은 예시적 규정으로 보아야 하므로, 구체적인 경우를 합리적으로 살펴서 위 각 규정사유들과 동일시할 정도의 사유가 있거나 그 모법에서 정한 취지에 부합하는 사유에 해당하는 것으로 볼 만한 객관적인 사정이 있는 경우에는 위 각 조항에 해당하는 것으로 보아 분리과세대상토지로 보아야 한다.

그런데 원고는 당초 이 사건 김포지구 간척지 매립농지에 대한 농업용수시설을 정부가 직접 설치하여 준다는 정부의 방침을 믿고 정부의 적극적인 권유에 따라 이 사건 매립면허를 부여받아 매립공사에 착공하였으나, 정부가 농업용수공급약속을 이행하지 아니하여 이 사건 토지는 그 중 시험영농을 한 토지를 제외하고는 농경지로 이용되지 못하고 방치되고 있다. 그 후 원고와 정부간에 1997. 7. 24. 원고의 비용부담을 조건으로 농업용수로를 설치하되, 사업시행기간을 1997. 11. 1.부터 2001. 3. 31.까지로 한다는 협의가 이루어졌으나, 공사완공 후 4년의 제염기간을 더하면 2005. 3. 31.에야 영농이 가능할 것인데, 그로 인한 추가 공사비와 위 기간 동안의 종합토지세 등 각종 세금을 원고에게 부담시키는 것은 부당하다.

더구나 공유수면매립법 제21조의2에 의하면 매립지는 준공 후 5년 이내에는 면허 당시의 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 규정하고 있는 점 등 제반 사정을 감안하면, 위 지방세법령의 조항들을 예시적 조항으로 보아 이 사건 토지를 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 '종합토지세를 분리과세할 상당한 이유가 있는' 토지에 해당한다고 할 것이다.

(2) 이 사건 부과처분의 근거법률은 각 헌법에 위반된다.

1.1.1.1. 지방세법 제234조의15 제2항 제3호및 제6호의 위헌성

법 제234조의15 제2항 제3호및 제6호는 종합합산과세대상에서 제외되는 토지에 관하여 명시적인 기준을 정하지 아니한 채 그 내용을 대통령령으로 포괄위임함으로써 과세대상을 대통령령에 의하여 규정할 수 있도록 하고 있고, 더욱이 그 해당부분 시행령과 시행규칙이 불과 7년 사이에 약 60여 차례에 걸쳐 분리과세대상토지의 범위를 추가·변경하고 있는 점에 비추어 분리과세대상인지의 여부는 행정권에 의하여 좌우되는 것으로 볼 수 있어 결국 이는 헌법 제38조, 제59조가 규정하는 조세법률주의와 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계에 위배되는 것이다.

(나) 지방세법 제234조의16 제1항의 위헌성

종합토지세는 토지의 보유 자체에 대하여 매년 부과하는 것인데, 그 목적이 과다한 토지보유를 억제함으로써 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이라고 하더라도, 법 제234조의16 제1항이 규정한 종합합산과세의 최고세율은 무려 1,000분의 50이라는 과중한 것이고, 분리과세의 최저세율은 1,000분의 1이므로 그 차이는 무려 50배에 달하게 되어 세법의 본질에도 맞지 아니할 뿐 아니라, 제염기간이 경과되어 이 사건 토지를 농경지로 사용할 수 있는 2005년이면 그 토지의 원본 중 73.48%가 세액으로 충당되는 결과를 초래하며, 여기에 이 사건 토지로 인하여 원고에게 부과될 매년 200억 원 이상의 법인세액까지 합하면 불과 7년이면 이 사건 토지 전체가액 상당의 세금이 부과되어 토지의 원본이 전부 몰수되는 결과를 초래하게 되는바, 이는 재산권의 본질을 침해하고, 헌법상 비례의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하는 것으로서 헌법 제23조 제1항, 제2항, 제37조 제2항에 위배된다.

(3) 이 사건 부과처분은 헌법상의 평등원칙과 재산권의 보장규정, 조세법률주의에 위배될 뿐만 아니라, 부동산 투기의 방지를 위한 종합토지세의 입법취지에도 어긋나며, 국가가 책임질 사유가 있음에도 이를 무시하고 이 사건 처분을 한 것은 정의관념에도 반하는 부당한 처분이다.

나. 관계 법령

지방세법 제234조의15 [과세표준] ① 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다.

② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지를 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.

1. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 면제되는 토지의 가액

2. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 종합토지세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액

3. 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액

4. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야의 가액

5. 골프장·별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것)

6. 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액

③ 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 한다. 다만, 제2항 제1호및 제2호의 규정에 의한 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.

④ 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다.

법 제234조의16 [세율] ① 제234조의15 제2항의 규정에 해당하는 토지의 종합토지세는 다음의 세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액(이하 "종합합산세액"이라 한다)으로 한다.

<과세표준> <세율>

2천백만원 이하 과세표준액의 1,000분의 2

2천만원초과 5천만원 이하 4만원+2천만원 초과금액의 1,000분의 3

5천만원초과 1억원 이하 13만원+5천만원 초과금액의 1,000분의 5

1억원초과 3억원 이하 38만원+1억원 초과금액의 1,000분의 7

3억원초과 5억원 이하 178만원+3억원 초과금액의 1,000분의 10

5억원초과 10억원 이하 378만원+5억원 초과금액의 1,000분의 15

10억원초과 30억원 이하 1,128만원+10억원 초과금액의 1,000분의 20

30억원초과 50억원 이하 5,128만원+30억원 초과금액의 1,000분의 30

50억원 초과 1억1,128만원+50억원 초과금액의 1,000분의 50

③ 제234조의15 제2항 제3호내지 제6호의 규정에 해당하는 토지(이하 "분리과세대상토지"라 한다)의 종합토지세는 다음 각 호의 세율을 적용한다.

1. 전·답·과수원·목장용지·임야 : 과세표준액의 1,000분의 1

2. 골프장·별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지 : 과세표준액의 1,000분의 50(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것)

3. 제1호 및 제2호외의 토지 : 과세표준액의 1,000분의 3

시행령 제194조의15 [분리과세 대상토지] ① 법 제234조의15 제2항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지"라 함은 다음 각 호에 정하는 것을 말한다.

2. 전·답·과수원

가. 전·답·과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)의 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 농지의 소재지로부터 20킬로미터 이내의 지역에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지. 다만, 특별시·광역시(군지역을 제외한다)·시지역(읍·면지역을 제외한다)의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다.

나. 농어촌발전특별조치법에 의하여 설립된 영농조합법인이 소유하는 농지

다. 농어촌진흥공사및농지관리기금법에 의하여 설립된 농어촌진흥공사가 동법의 규정에 의하여 농가에 공급하기 위하여 소유하는 농지

라. 관계 법령의 규정에 의한 사회복지사업자가 복지시설의 소비용에 공하기 위하여 소유하는 농지

마. 내무부령이 정하는 농업을 주업으로 하는 법인이 매립·간척에 의하여 취득한 농지로서 과세기준일 현재 직접 경작하는 농지(1997. 10. 1. 대통령령 제15489호로 개정되기 전의 것)

바. 종중이 소유하는 농지

④ 법 제234조의15 제2항 제6호에서 "대통령령으로 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에 정하는 토지( 법 제234조의15 제2항 제5호의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제1호 및 제2호의 경우 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 그러하지 아니하다(1998. 7. 16. 대통령령 제5835호로 개정되기 전의 것).

7. 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준 공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과되지 아니한 토지

법 제236조 [과세표준] 도시계획세의 과세표준은 도시계획세의 과세기준일 현재 토지의 가액( 제234조의15 제5항의 규정에 의한 토지의 가액을 말한다) 또는 건축물의 가액( 제111조 제2항 제2호의 규정에 의한 시가표준액을 말한다)으로 한다.

법 제237조 [세율] ① 도시계획세의 표준세율은 제236조의 규정에 의한 가액의 1,000분의 2로 한다.

교육세법 제5조 [과세표준과 세율] ① 교육세는 다음 각 호의 과세표준에 해당 세율을 곱하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다(단서 생략).

<과세표준> <세율>

8. 지방세법의 규정에 의하여 납부하여야 할 종합토지세액 100분의 20

농어촌특별세법 제3조 [납세의무자] 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이 법의 규정에 의하여 농어촌특별세를 납부할 의무를 진다.

6. 지방세법에 의한 종합토지세의 납세의무자로서 납부세액이 500만원을 초과하는 자

농어촌특별세법 제5조 [과세표준과 세율] ① 농어촌특별세는 다음 각 호의 과세표준에 해당 세율을 곱하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.

<과세표준> <세율>

8. 지방세법에 의하여 납부하여야 할 종합토지세액

나. 세액이 1천만원을 초과하는 경우 50만원 + 1천만원을 초과하는 금액의 100분의 15

다. 판 단

(1) 이 사건 토지가 분리과세대상토지에 해당한다는 주장에 관하여

조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다고 할 것이다( 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결, 대법원 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결 등 각 참조).

위 관계 법령의 규정에서 본 바와 같이 법 제234조의15 제2항은 종합합산과세의 대상토지를 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지로 규정하면서, 예외적으로 제3호에서는 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서는 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 '종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지'를 규정하고 있고, 이에 기하여 시행령 제194조의15 제1항은 개인·영농조합법인·농어촌진흥공사·사회복지사업가 등이 소유하는 농지를, 시행령 제194조의 15 제4항은 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있는바, 위 법령의 규정형식과 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로, 과세기준일 현재 위 지방세법령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다고 보아야 하는 점( 대법원 1997. 9. 9. 선고 96누15558 판결, 대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결 등 참조) 등을 고려하여 볼 때, 예외적으로 분리과세 대상토지를 규정하고 있는 법 제234조의15 제2항 제3호 , 제6호 또는 시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 제한적·열거적 규정으로 보아야 할 것이므로, 원고의 위 주장은 더 나아가 볼 필요 없이 이유 없다.

(2) 이 사건 부과처분의 근거법률이 위헌이라는 주장에 관하여

(가) 법 제234조의15 제2항 제3호및 제6호의 위헌 여부

앞서 본 바와 같이 종합합산과세대상에서 제외되는 토지에 관한 규정들인 법 제234조의15 제2항은 그 제3호에서 '대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액'을, 그 제6호에서 ' 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액'을 각 규정함으로써 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하고 있다.

그러나 위임입법에 규정될 내용의 대강에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 내지는 특정 부분만을 가지고 판단할 것이 아니라, 그 법률의 취지와 목적 및 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 종합토지세는 과다한 토지 보유를 억제하여 지가 안정과 토지 소유의 저변확대를 도모하기 위하여 신설된 정책세제이며, 법 제234조의15 제2항 제3호및 제6호의 위임에 따라 시행령 제194조의15 제1항은 개인·영농조합법인·농어촌진흥공사·사회복지사업가·종중 등이 소유하는 농지를, 시행령 제194조의15 제4항은 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있고, 법 제234조의16은 종합토지세의 각 과세표준에 대한 세율을 규정하면서, 분리과세표준에 대한 세율은 그 대상에 따라 저율인 1,000분의 1(농지, 목장용지 등), 1,000분의 3(공장용지 등) 혹은 고율인 1,000분의 50(골프장 등 사치성 재산) 등 비례세율을 적용하며, 종합합산과세표준에 대한 세율은 과세표준액에 따라 9단계로 구분하여 최하단계인 과세표준액 2천만원 이하는 1,000분의 2로 하고, 그 이상의 단계에서는 각 단계마다 정한 기초금액에 그 단계의 최저금액을 초과하는 금액에 1,000분의 3 내지 1,000분의 50(최상단계인 과세표준액 50억원을 초과하는 과세표준에 대하여는 1,000분의 50)으로 하는 초과누진세율을 적용하도록 하여 분리과세과세표준보다 종합합산과세표준에 대하여 높은 세율을 적용하도록 하고 있는 점 등을 감안하여 볼 때, 법은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지는 원칙적으로 종합합산과세대상으로 하되, 위 법 제234조의15 제2항 제3호및 제6호의 규정으로 개인이 소유하는 소규모 토지, 공익성이 큰 목적에 제공되기 위하여 소유하는 토지 등에 대하여는 그에 대한 보유를 억제할 필요성이 적어 분리과세대상으로 하겠다는 취지를 규정한 것으로 이해할 수 있다고 할 것이다.

따라서 위 규정은 대통령령에 위임되는 종합합산과세대상에서 제외되는 토지에 대하여 그 종류와 범위의 대강을 예측할 수 있는 법률조항이라고 할 것이므로, 이를 가리켜 헌법이 규정한 위임입법의 한계를 벗어나거나 조세법률주의에 반하는 규정이라고 할 수 없다.

(나) 법 제234조의16 제1항의 위헌 여부

특정한 조세의 세율을 어느 정도로 정할 것인가의 문제는 그 세율이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 광범위한 입법재량에 속하는 것이라 할 것이다. 위에서 본 바와 같이 법 제234조의16은 제1항에서 종합토지세의 각 과세표준에 대한 세율을 규정하면서, 종합합산과세표준에 대한 세율은 과세표준액에 따라 9단계로 구분하여 각 단계마다 1,000분의 2 내지 1,000분의 50의 초과누진세율을 적용하도록 하고, 그 제2항에서 분리과세표준에 대한 세율은 그 대상에 따라 저율인 1,000분의 1, 1,000분의 3 또는 고율인 1,000분의 50의 비례세율을 적용하도록 하고 있는바, 과다한 토지 보유를 억제하여 지가 안정과 토지 소유의 저변확대를 도모하기 위하여 종전의 토지분 재산세와 토지과다보유세를 통폐합한 종합토지세제의 목적과 신설경위 등에 비추어 위 세율이 현저히 불합리하다거나 그 세율의 차이가 너무 커 세법의 본질에도 맞지 아니하다고 보기는 어려우므로, 위 조항은 조세의 부과에 관한 입법자의 입법형성권의 범위 내에 속한다 할 것이며, 따라서 위 조항이 헌법상 보장되는 재산권의 본질적 내용을 침해한다고 할 수 없다.

(다) 그렇다면 이 사건 부과처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 원고의 주장도 이유 없다.

(3) 이 사건 부과처분이 헌법 등에 위반된다는 주장에 관하여

위에서 본 바와 같이 이 사건 부과처분의 근거법률이 헌법에 위반되지 아니하는 이상 위 근거법령에 기한 이 사건 부과처분 자체가 헌법이 규정하는 평등의 원칙, 재산권 보장, 조세법률주의 등에 위반된다는 주장 역시 이유 없다고 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면 이 사건 부과처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.