원심이, 1995. 1. 1.부터 시행된 서울특별시강남구세감면조례(아래에서는 "세감면조례"라고 한다) 제13조와 1998. 1. 9. 전문 개정된 세감면조례 제15조는 종합토지세 경감 대상 토지를 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제14호에 규정된 "공공시설"용 토지로 한정하고 있고, 원고소유의 이 사건 토지는 도시계획법상 학교용지로 지정되었지만 학교는 위 구 도시계획법의 규정에 따른 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조의3의 공공시설에 해당하지 아니하므로, 이 사건 토지는 종합토지세 경감 대상 토지가 아니라고 판단하고, 나아가 세감면조례가 종합토지세 경감 대상 토지를 구 도시계획법상 공공시설로 한정함에 따라 피고가 이 사건 토지가 종합토지세 경감 대상 토지에 해당하지 아니한다고 인정하여 이 사건 처분을 한 것이 조세평등주의에 위배되거나 재산권보장에 관한 헌법의 규정에 위배되지 아니한다는 취지로 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 잘못이 없다.따라서 이 부분 상고이유는 받아들일 수 없다.

또 원심이, 피고가 세감면조례의 시행과 동시에 폐지된 강남구공공용지에편입된사권제한토지에대한종합토지세불균일과세에관한조례 제2조에 따라 이 사건 토지에 대한 종합토지세를 경감하여 오다가, 세감면조례가 시행된 뒤 학교용지가 종합토지세 경감 대상 토지가 아님에도 불구하고 이 사건 처분 전까지 원고에 대하여 경감된 종합토지세를 부과고지하여 온 것만으로는 이 사건 토지가 종합토지세 경감 대상에 해당한다는 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 신의성실의 원칙에 위배되지 아니한다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해나 채증법칙 위배 등의 잘못이 없다.따라서 이 부분 상고이유도 받아들일 수 없다.

그러므로 상고를 기각하고, 소송비용의 부담을 정하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2001. 11. 20. 선고 2001누6298 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

이 판결에서 설시할 이유는 제1심 판결의 이유란 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제390조를 각 적용하여 이를 그대로 인용한다.

그렇다면 제1심 판결은 정당하고 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울행정법원 2001. 4. 6. 선고 2000구38325 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제4, 5, 10, 11호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.

가. 원고는 1973. 11. 26.부터 서울 ○○○ 40 대 13,161㎡(이하 "이 사건 토지"라고 한다)를 소유해 왔는데, 1975. 12. 8. 서울특별시고시 제200호 등으로 이 사건 토지를 학교용지로 하는 도시계획시설결정 및 지적고시가 이루어졌다.

나. 피고는 강남구공공용지에편입된사권제한토지에대한종합토지세불균일과세에관한조례(이하 "불균일과세조례"라 한다) 제2조에 따라 이 사건 토지에 대한 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하여 종합토지세 등을 부과하였고, 나아가 1995. 1. 1. 서울특별시강남구세감면조례(이하 "세감면조례"라 한다)의 시행으로 불균일과세조례가 폐지된 후에도 이 사건 토지가 1998. 1. 9. 서울특별시 강남구 조례 제383호로 전문개정되기 전의 세감면조례(이하 "개정전 세감면조례"라 한다) 제13조 및 위와 같이 전문개정된 후의 세감면조례(이하 "개정후 세감면조례"라 한다) 제15조에 규정된 사권제한토지에 해당한다고 보고 위와 같이 과세표준액을 경감하여 종합토지세 등을 부과하였다.

다. 그러다가 피고는 이 사건 토지가 개정전 세감면조례 제13조와 개정후 세감면조례 제15조에 규정된 사권제한토지에 해당하지 아니한다는 이유로 원고가 납부하여야 하는 종합토지세액 등을 다시 산출한 다음, 1999. 12. 10. 원고에 대하여 다시 산출한 종합토지세액 등에서 이미 부과, 징수한 종합토지세액 등을 차감한 청구취지 기재 각 세액을 부과, 고지하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 관련 법규

불균일과세조례

제2조 (불균일과세) 종합토지세 과세기준일 현재 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 공공용지(국가나 공공단체등의 행정주체가 직접 공용 또는 공공용에 공하기 위하여 청사부지도로공원하천 등의 시설용지를 말한다)로 도시계획시설이 결정되고 도시계획법 제13조의 규정에 의하여 지적고시된 토지와 철도법 제76조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지에 대하여는 과세표준액의 100분의 50을 경감한다.

부칙

② (적용시한) 이 조례는 따로 정하는 경우를 제외하고는 1994년 12월 31일까지 적용한다.

개정전 세감면조례

제13조 (사권제한토지에 대한 감면) 공공시설용지(도시계획법 제2조 제1항 제14호의 규정에 의한 공공시설용 토지를 말한다)로서 동법 제12조 및 제13조의 규정에 의하여 도시계획결정 및 지적고시된 토지와 철도법 제76조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다.

부칙(서울특별시 강남구 조례 제288호의 부칙)

제1조 (시행일) 이 조례는 1995년 1월 1일부터 시행한다.

제2조 (적용시한) 이 조례는 1997년 12월 31일까지 적용한다.

제3조 (다른 조례의 폐지) 이 조례 시행과 동시에 다음 각호의 1에 해당하는 조례는 이를 폐지한다.

10. 서울특별시강남구공공용지에편입된사권제한토지에대한종합토지불균일과세에관한조례

개정후 세감면조례

제15조 (사권제한토지에 대한 감면) 도시계획법 제2조 제1항 제14호의 규정에 의한 공공시설용 토지로서 동법 제12조 및 제13조의 규정에 의하여 도시계획시설결정 및 지적고시된 토지와 철도법 제76조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다.

도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것, 이하의 "도시계획법"은 이를 말한다)

제2조 (정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

14. "공공시설"이라 함은 도로공원 기타 대통령령이 정하는 공공용 시설을 말한다.

제12조 (도시계획의 결정) ① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.

② 건설부장관은 국방상 기밀(국방부장관의 요구가 있는 것에 한한다)을 요한다고 인정되는 경우에는 그 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여는 관계지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다.

④ 건설부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다.

⑤ 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 건설부령이 정하는 서류와 도면을 첨부하여야 한다.

제13조 (도시계획에 관한 지적등의 고시) ① 시장 또는 군수는 제12조 제4항의 규정에 의한 도시계획의 결정고시가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도상에 도시계획사항을 명시하여 건설부장관에게 그 승인을 신청하여야 한다.

② 건설부장관은 제1항의 신청을 받은 때에는 그 지형도를 결정된 도시계획과 대조하여 착오가 없다고 인정할 때에는 당해 도면을 승인한다.

③ 건설부장관은 필요하다고 인정할 때에는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 당해 지방자치단체의 의견을 들어 직접 제1항의 도면을 작성할 수 있다.

④ 제12조 제4항의 규정은 건설부장관이 제2항의 승인을 한 때 또는 제3항의 규정에 의하여 도면을 작성한 때에 이를 준용한다.

도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정되기 전의 것)

제2조의3 (공공시설) 법 제2조 제1항 제14호에서 "대통령령이 정하는 공공용 시설"이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.

1. 광장, 2. 주차장(행정청이 설치한 것에 한한다), 3. 철도, 4. 하천, 5. 운하, 6. 항만, 7. 공항, 8. 녹지, 9. 운동장(행정청이 설치한 것에 한한다), 10. 공공공지, 11. 수도, 12. 하수도, 13. 공동구, 14. 공동묘지(행정청이 설치한 것에 한한다), 15. 화장장(행정청이 설치한 것에 한한다), 16. 저수지(행정청이 설치

한 것에 한한다), 17. 방풍설비, 18. 방수설비, 19. 방화설비, 20. 사방설비, 21. 방조설비, 22. 유수지시설

나. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 점을 들어서 이 사건 토지에 대한 과세표준액이 경감되어야 하고, 따라서 그 과세표준액을 경감하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

⑴ 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조는 그 입법취지가 공익목적을 위하여 소유자의 재산권 행사가 제한되는 토지에 대하여 종합토지세를 경감한다는 데 있는 예시적 규정이다. 그런데 이 사건 토지에 대하여도 이를 학교용지로 정한 도시계획결정 및 지적고시 때문에 소유자인 원고의 재산권 행사가 제한된 결과, 원고는 이 사건 토지를 골프연습장 부지로 임대하여 이미 납부한 종합토지세액 등에도 훨씬 못 미치는 임대료를 수령할 수 있었을 뿐이다. 그러므로 이 사건 토지도 위 각 규정에서 정한 종합토지세 과세표준액 경감대상에 해당한다고 보아야 한다.

⑵ 이 사건 토지는 공익목적을 위하여 그에 대한 재산권의 행사가 제한된다는 점에서 도시계획법 제2조 제1항 제14호에 규정된 공공시설용의 토지와 아무런 차이가 없으므로, 학교가 같은 조항에 규정된 공공시설에 해당하지 아니한다는 이유만으로 이 사건 토지에 대하여 종합토지세 과세표준액을 경감하지 않는 것은 조세평등주의에 위배된다.

⑶ 피고는 당초 이 사건 토지에 대한 과세표준액을 경감하지 아니한 채 원고에게 종합토지세 등을 부과하였으나, 원고의 심사청구를 받은 구 내무부장관은 1992. 6. 30. 불균일과세조례 제2조에 의하여 이 사건 토지에 대한 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다는 결정을 하였고, 그에 따라 피고도 이 사건 처분 전까지는 이 사건 토지에 대한 과세표준액을 위와 같이 경감하여 종합토지세 등을 부과하였는바, 이러한 각 조치는 이 사건 토지가 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조에서 정한 종합토지세 과세표준액 경감대상에 해당한다는 공적 견해의 표명이라 할 것이다. 그리고 원고는 위와 같은 공적 견해의 표명을 신뢰하여 성실하게 종합토지세 등을 납부해 왔다. 그러므로 피고가 뒤늦게 이 사건 토지가 위 경감대상에 해당하지 아니한다고 하면서 과세표준액을 다시 산출하여 이 사건 처분을 한 것은 신의성실의 원칙에 위배된다.

다. 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조에서 정한 종합토지세 과세표준액 경감대상 해당 여부

조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 감면요건을 막론하고 조세법규는 그 법문대로 엄격하게 해석되어야 하는바, 앞에서 본 바와 같이 불균일과세조례 제2조가 종합토지세 과세표준액 경감대상을 예시한 규정이라고 해석할 수 있는 여지를 남긴 것과 달리 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조는 위 경감대상을 도시계획법 제2조 제1항 제14호에서 정한 공공시설용의 토지로 한정하고 있다 할 것인데(이 사건 토지가 철도선로인접지역 안의 토지에 해당되지 않는다는 것은 말할 필요도 없으므로, "철도법 제76조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지"는 논외로 한다), 이 사건 토지에 건축될 예정인 학교가 도시계획법 제2조 제1항 제14호 및 이를 구체화한 같은 법 시행령 제2조의3에서 들고 있는 "공공시설"에 해당하지 않는다는 것은 명백하고, 따라서 이 사건 토지는 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조에서 정한 종합토지세 과세표준액 경감대상에 해당하지 않는다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 토지가 위 경감대상에 해당함을 전제로 하는 원고의 첫번째 주장은 이유 없다.

라. 조세평등주의 위배 여부

「지방세법」제7조 제2항은 "지방자치단체는 공익상 기타의 사유로 인하여 필요한 때에는 불균일과세를 할 수 있다"라고 규정하고, 같은 법 제9조는 "제7조 및 제8조의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 행정자치부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"라고 규정하는바, 이들 규정에 의하여 불균일과세를 할 것인지의 여부는 각 지방자치단체가 각자의 필요에 따라 결정할 문제로서 불균일과세에 관한 조례를 제정할 것인지의 여부와 그러한 조례를 어떠한 내용으로 제정할 것인지의 여부는 각 지방자치단체의 자치권에 속하는 것이며, 지방자치의 이념에 비추어, 불균일과세에 관한 조례의 내용이 공익성이나 필요성 또는 합리성을 갖추지 못한 경우가 아니라면, 조세평등주의 등의 법원리를 내세워 위와 같은 조례의 제정 또는 그에 기한 과세처분의 적법성을 부인할 수 없다고 할 것이다.

그런데 이 사건의 경우에 강남구에서 재산권의 행사가 제한되는 토지에 대하여 종합토지세 과세표준액을 경감하기로 하는 세감면조례를 제정하면서 그 경감대상을 도시계획법 제2조 제1항 제14호의 규정에 의한 공공시설용 토지로 제한함에 따라 학교용지로서 재산권의 행사가 제한되는 이 사건 토지가 종합토지세 과세표준액 경감대상에서 제외되었음은 앞에서 본 바와 같으나, 세감면조례는 그 경감대상을 도시계획의 입안결정집행절차에 관한 법률인 도시계획법에서 정한 공공시설용의 토지로 한정하여 지역주민 일부에 대한 종합토지세액의 경감이라는 사익과 지방세제의 확립 및 지방재정의 적정한 운영이라는 공익 사이의 조화를 도모한 것으로서 공익성과 필요성, 합리성을 모두 갖추고 있다고 할 것이므로, 강남구에서 위와 같이 종합토지세 과세표준액 경감대상을 제한하여 세감면조례를 제정한 것 또는 피고가 세감면조례에 기하여 이 사건 토지에 대한 종합토지세 과세표준액의 경감 여부를 결정하고 이 사건 처분을 한 것이 조세평등주의에 위배된다고는 할 수 없다. 따라서 원고의 두번째 주장도 이유 없다.

마. 신의성실 원칙 위배 여부

조세법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위하여는, ① 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, ④ 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.

돌이켜 이 사건의 경우를 보건대, 갑 제12호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 피고가 당초 이 사건 토지가 불균일과세조례 제2조에 규정된 종합토지세 과세표준액 경감대상에 해당되지 않는다고 판단하여 1991. 10. 16. 원고에게 1991년도 종합토지세 등을 부과, 고지한 데 대하여 원고가 심사청구를 제기하자, 구 내무부장관이 1992. 6. 30. 위 규정이 정한 경감대상은 예시적인 것에 불과하므로 학교용지로서 재산권의 행사가 제한되는 이 사건 토지에 대하여도 위 규정에 따라 종합소득세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다는 내용의 결정을 한 사실이 인정되고, 그 결정이 있은 후 이 사건 처분이 있기 전까지 피고가 이 사건 토지에 대한 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하여 원고에게 종합토지세 등을 부과, 고지해 왔음은 앞에서 본 바와 같다.

그러나 위 심사결정은 불균일과세조례 제2조를 전제로 한 것으로서 세감면조례의 시행으로 불균일과세조례가 폐지된 후에는 더 이상 유지될 수 없고, 불균일과세조례는 그 적용시한을 1994. 12. 31.로 정하여 한시적으로 시행되고 있던 것이었기에 그 폐지는 위 심사결정 당시에도 이미 예정되어 있었으며, 피고는 세감면조례가 시행된 후 이 사건 처분 전까지 개정전 세감면조례 제13조 및 개정후 세감면조례 제15조와 불균일과세조례 제2조의 차이를 인식하지 못한 착오로 인하여 소극적으로 과소한 종합토지세액 등을 부과, 고지한 데 불과한 것으로 보이므로, 앞서 본 구 내무부장관이나 피고의 조치만으로는 이 사건 토지가 종합토지세 과세표준액 경감대상에 해당한다는 과세관청의 공적 견해표명이 있었다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

따라서 이 사건 처분이 신의성실의 원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고의 세번째 주장도 이유 없다.

바. 소결론

그러므로 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.

3. 결론

따라서 원고의 청구는 모두 이유 없으므로, 이를 기각한다.