상고이유의 주장은 모두 이유 없으므로 상고심절차에관한특례법 제4조, 제5조에 의하여 주문과 같이 판결한다.

-------------------------------------------------------

【하급심-서울고등법원 2006. 2. 1. 선고 2005누20346 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고들이 연대하여 부담한다.

【이유】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에서 설시할 이유는 제1심 판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

-------------------------------------------------------

【하급심-서울행정법원 2005. 8. 16. 선고 2004구합30740 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【이유】

1. 부과처분의 경위

아래 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 160, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고들은 아래 각 지방세의 과세기준일인 2004. 6. 1. 당시 별지 1. "원고들 목록’ 기재 각 주소지 아파트의 소유자들이다(다만, 원고들 중 원고 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○ 및 ○○○은 위 목록 해당 원고들 주소 아래 부기된 각 ‘과세대상’ 아파트의 소유자들이다).

나. 피고는 2004. 7. 9. 원고들에 대하여 위 각 아파트의 건물을 과세대상으로 하여 별지 2. ‘재산세부과내역’ 기재와 같이 2004년도 정기분 재산세, 도시계획세, 공동시설세 및 지방교육세를 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).

다. 그런데 피고는 이 사건 부과처분의 기초가 된 과세표준인 시가표준액을 결정함에 있어 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제111조 제2항 제2호 및 구 지방세법시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조 제1항 제1호 다.목 소정의 가감산율을 산정하면서, 행정자치부가 국세청공동주택기준시가(이하 ‘국세청기준시가’라 한다)를 활용하여 마련한 별지 3. ‘가감산율’의 ‘현행 가감산율’란 기재 비율을 적용하였다.

2. 원고들의 주장 및 관계법령

가. 원고들의 주장

다음과 같은 점에서 이 사건 부과처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

⑴ 이 사건 부과처분의 근거가 되는 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호 등 관계규정에 의하면, 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세(이하 ‘재산세 등’이라고 한다)의 각 해당 세율은 고정되어 있으나, 위 재산세 등에 대한 과세표준이 되는 시가표준액의 산정과 관련하여 건물의 시세에 따라 과세할 수 있도록 대통령령으로 정함으로써 과세관청이 자의적으로 시가표준액을 산정할 여지가 있고, 그 시가표준액 결정과 관련하여 그 범위 내지 상한을 규정하고 있지도 아니하였는바, 피고가 이 사건 부과처분의 근거로 삼은 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호는 헌법 제59조의 조세법률주의와 헌법 제75조의 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다.

⑵ 재산세의 과세대상 구분에 관한 관계규정은 주택을 단독주택이나 아파트로 따로 구분하고 있지 아니하나, 피고는 이 사건 부과처분의 기초가 된 시가표준액 산정의 한 요소인 가감산율을 적용함에 있어 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전과 같이 면적을 기준으로 한 반면, 아파트 등 공동주택에 대하여는 실거래가격을 기초로 하여 국세청기준시가를 기준으로 적용하여 아파트와 단독주택 사이에 재산세 차이가 발생하게 되는 과세 불평등을 초래함으로써 헌법 제11조의 조세평등주의를 위반하였다.

⑶ 구 지방세법은 제5조, 제180조 및 제234조의8 등에서 건물을 과세대상으로 하는 재산세와 토지를 과세대상으로 하는 종합토지세로 나누어 엄격히 분리과세를 하고 있는데, 피고는 이 사건 부과처분의 과세표준이 된 시가표준액을 산정함에 있어 건물과 토지의 평가가액이 함께 포함되어 있는 국세청기준시가를 기준으로 함으로써 건물을 과세대상으로 하는 재산세에 있어서까지 별도로 종합토지세가 과세되는 토지의 가치를 포함하여 이중과세금지의 원칙을 위반하고, 헌법 제23조의 재산권보장의 원칙과 헌법 제59조의 조세법률주의 및 토지 외의 과세대상에 대하여만 적용하도록 한 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호를 위반하였다.

⑷ 건물을 과세대상으로 한 재산세는 담세능력에 따른 보통세이고 특정 목적을 위하여 부과하는 목적세가 아니라고 할 것임에도, 피고는 아파트의 투기방지와 그로 인한 집값 안정이라는 정책목적을 위하여 국세청기준시가에 따른 가감산율을 적용하여 이 사건 부과처분을 하였고, 그 가산범위도 최고 100%에 이르는바, 이는 응능과세(應能課稅)원칙을 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.

⑸ 소득세법 제99조 제1항 제1호 다.목과 상속세및증여세법 제61조 제3항에서 양도소득세나 상속ㆍ증여세를 부과할 때 양도가액의 산정이나 부동산 평가방법의 한 근거로 국세청기준시가를 기준으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 그나마 위 기준시가를 통한 위와 같은 가액평가는 보충적인 평가방법이므로 사전공람이나 이의신청 등 별도의 구제절차가 필요하지 아니한 반면, 지방세법에는 국세청기준시가를 기준으로 과세표준을 정할 수 있는 근거규정이 없음에도 피고는 국세청기준시가를 기초로 이 사건 부과처분을 하여 헌법 제59조의 조세법률주의를 위반하였다.

나. 관계법령

별지 4. ‘관계법령’ 기재와 같다.

3. 이 사건 부과처분의 적법여부

가. 인정사실

앞서 든 증거 및 갑 제2호증의 기재와 이 법원의 국세청장에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있거나, 관계규정의 내용과 취지에 의하여 이를 확인할 수 있다.

⑴ 재산세의 구조

㈎ 종전의 재산세는 토지와 건물 모두에 부과되어 왔는데, 토지에 대한 투기가 성행하여 국가경제에 심각한 타격을 주게 되자 1989. 6. 16.자로 지방세법이 개정되면서 전국의 모든 토지를 소유자별로 합산하여 누진세율을 적용하는 종합토지세가 1990. 1. 1.부터 시행되면서 그 때부터 토지에 관한 부분은 재산세에서 제외되었다.

㈏ 이 사건 부과처분 당시 재산세는 구 지방세법 제187조, 제111조 제2항 제2호에 의하여 산정된 시가표준액을 과세표준으로 하여 제188조 소정의 세율을 적용하여 산정하는데, 시가표준액은 구 지방세법시행령 제80조에 따라 신축건물의 ㎡당 기준가액에 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수ㆍ경과연수별 잔존가치율을 적용하여 산정하되, 특정 건물의 경우 위 신축건물기준가액 내지 경과연수별 잔존가치율만을 기준으로 시가표준액을 산정하면 실거래가격에서 다른 건물과 형평성이 저해되는 결과가 발생할 수가 있어 이를 방지하기 위한 조정요소로서 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 참작하여 산정한다(위 시행령 제80조 제1항 제1호 다.목, 이하 이를 ‘가감산특례’라고 한다).

⑵ 가감산특례 적용 기준의 변경 경위

㈎ 지방자치단체는 2003년도분 재산세부과를 위하여 가감산특례를 적용함에 있어서 주택의 면적(㎡)을 기초로 하여 산정된 별지 3. ‘가감산율’ 중 ‘종전의 가감산율’ 기재 비율을 적용하다가, 종전부터 재산세가 공동주택 특히 아파트의 경우에 실질적인 거래가격을 반영하지 못하고 종전의 가감산율과 같이 단순히 주택의 면적을 기준으로 하여 재산세를 산정함으로써, 재산세 부담이 아파트 소재 지역에 따라 상대적으로 불합리하게 산정ㆍ부과되는 결과 조세형평의 문제가 제기되자, 행정자치부장관은 2003. 9. 1. 재산세 제도 개편안을 마련하게 되었다.

㈏ 위 제도 개편안은, ‘동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세되어야 한다’는 원칙에서 볼 때 아파트 등 공동주택은 단독주택이나 상가 등에 비하여, 또한 같은 아파트라 하더라도 그 소재 지역별로 실거래 가격에 편차가 큼에도 불구하고 종전과 같이 면적을 기준으로 한 가감산율을 단순 적용하는 것은 납세자간의 과세형평성에 있어서 불합리하고, 실거래 가격을 기초로 하여 가감산율을 적용하는 것이 조세형평에 부합하며, 그로써 장기적으로 부동산가격의 안정화를 꾀할 수 있다는 판단 아래, 2004년도 재산세 부과의 기초가 되는 시가표준액을 산정함에 있어서 단독주택이나 상가 등에 대하여 종전과 같이 면적을 기초로 하여 가감산율을 적용하는 것과 달리, 아파트 등 공동주택에 대하여 기준시가가 3억 원 이하인 경우와 3억 원을 초과하는 경우로 구분하여 ‘㎡당 국세청기준시가’(기준시가총액 ÷ 전용면적)에 따라 별지 3. ‘가감산율’ 중 ‘현행 가감산율’ 기재와 같이 각 19단계의 가감산율을 마련하여 각 지방자치단체장에게 그 기준에 따라 가감산율을 적용하여 시가표준액을 산정하게 하는 것이었다.

㈐ 한편, 국세청기준시가는 국세청이 양도소득세ㆍ상속세 및 증여세의 과세기준으로 활용하기 위하여 소득세법 제99조 제1항 제1호 다.목 및 상속세및증여세법 제61조 제1항 제3호에 근거하여 부동산감정평가전문기관인 한국감정원에 공동주택의 거래시가에 대한 평가를 의뢰한 후 토지와 건물의 가액을 일괄하여 산정한 평가치에 아래 [표] 기재와 같이 지역별ㆍ면적별 시가반영비율을 적용하여 산정한 것이다.

전용면적기준

시가반영비율

수도권 지역

수도권 외 지역

85㎡ 이하

75%

70%

85㎡ ~ 165㎡ 미만

85%

80%

165㎡ 이상

90%

90%

㈑ 그런데 위와 같이 국세청기준시가를 기준으로 하여 가감산율을 산정한 결과 실제 거래가격이 높은 지역의 시가표준액은 종전의 면적을 기준으로 할 때보다 상승하였고, 그에 따라 재산세의 부담도 증가되었다.

⑶ 이 사건 부과처분

피고는 위와 같은 현행 가감산율을 적용하여 산정된 시가표준액을 기초로 하여 이 사건 부과처분을 하였다.

나. 판단

⑴ 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호가 헌법 제59조와 제75조에 위배되는지 여부

㈎ 헌법 제59조에서 조세법률주의를 선언한 것은 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것이고, 헌법 제75조에서 포괄위임입법금지를 규정한 입법취지는 입법을 위임할 경우에 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는데 있다.

㈏ 그런데 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호는 시가표준액을 ‘당해 지방자치단체의 장이 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액’이라고 규정하여 시가표준액 결정의 주체와 결정의 기준 및 그 기준시점을 분명히 하고 있는바, 이로서 시가표준액의 개념이나 그 결정방식이 어떤 것인지 누구라도 개략적이나마 예측할 수 있다. 다만, 일부사항 즉 과세대상별 특성을 대통령령에 위임하고 있기는 하나, 이는 기술적ㆍ세부적 사항으로서 일일이 법률로 규율하기에 부적절한데다, 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령령에서 정하게 될 사항의 대강을 미리 정하여 위임하고 있으므로 이를 두고 헌법에 위반된다고 할 정도의 포괄위임입법이라 할 수 없고, 또한 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호는 과세대상별 특성을 감안하여 시가표준액을 결정하도록 함으로써 재산의 평가방식에 있어 갖춰야할 합리적인 평가요소들을 갖추어 재산의 객관적 가치를 나름대로 적정히 반영할 수 있도록 하고 있어, 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호가 시가표준액 산정에 있어서 그 상한을 두고 있지 아니하였다고 하여 이를 두고 헌법 제59조나 제75조에 위배된다고 할 수 없으므로 이에 반하는 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

⑵ 단독주택이나 상가와 차별이 헌법 제11조의 조세평등주의에 위반되는지 여부

㈎ 개개의 국민은 각종 조세 법률관계에 있어서 평등하게 취급되어야 하고, 또한 조세부담은 국민들 사이에 담세능력에 따라서 공평하게 배분되어야 한다는 원칙을 조세평등주의라고 하고, 조세평등주의가 요구하는 담세능력에 따른 과세의 원칙은 한편으로는 동일한 과세대상은 원칙적으로 동일하게 과세될 것을 요청하며 다른 한편으로는 다른 과세대상들 사이에서는 공평한 조세부담의 배분을 요청한다 할 것이다.

㈏ 이 사건에 있어서 피고가 아파트 등 공동주택에 대하여는 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하고, 그 이외의 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전의 예에 따라 면적을 기준으로 한 가감산율을 적용한 결과 상대적으로 공동주택의 시가표준액이 더 높게 산정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 공동주택에 대하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하게 된 취지와 경위, 생활의 편의성과 거래상의 가치 등의 면에서 공동주택은 현실적으로 단독주택과 다른 측면이 있고 그에 따라 공동주택의 거래가격이 단독주택과 달리 평가되는 것이 일반적인 현상인 점에 비추어 볼 때, 공동주택과 단독주택에 대한 가감산율을 달리 적용하였다고 하여 헌법 제11조의 조세평등주의에 위배되었다고 할 수는 없으므로, 이에 반하는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

⑶ 이중과세로서 헌법 제23조의 재산권보장의 원칙과 헌법 제59조의 조세법률주의 및 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호에 위배되는지 여부

㈎ 재산세는 이른바 자산세의 일종으로서 재산을 보유한다는 사실에 착안하여 부과하는 조세 즉 사람이 어떤 재산을 보유하고 있다는 사실 그 자체에 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세에 해당한다. 그리고 재산세는 재산의 크기를 과세표준으로 하는 조세이므로 재산세의 과세표준은 재산을 일정하게 평가하여 금전적으로 환산한 가액이 될 수밖에 없다.

㈏ 그런데 재산세의 주된 과세대상이 되는 건물은 개인이나 기업에 의해 장기간 보유되고 시장에서 거래가 자주 일어나지 않기 때문에 그 가치를 평가하기가 쉽지 않은 면이 있으나, 그렇다 하더라도 그 시가표준액은 그 객관적 가치를 적정하게 반영하는 것이 되어야 할 것이고, 이를 위해서 객관적이고 적절한 평가방식이 채택되어야 할 것인데, 그 평가방식에 있어 일차적으로 기준이 될 수 있는 것은 거래가격이 되겠지만, 현실시장에서 거래가격은 투기나 장래에 대한 기대가격 등의 비정상적 요인을 포함하고 있는 경우가 있기 때문에 객관적이고 적절한 평가가 이루어지려면 거래가격 외에 수익가치, 신축가격 등도 참작할 수밖에 없고, 여기에 건물의 구조나 건물이 위치한 지역, 건물의 용도, 특수한 부대설비의 유무 및 종류, 건물층수 및 경과연수 등의 다양한 요소들 역시 모두 고려할 수밖에 없다.

㈐ 한편, 재산세 부과의 형평성과 관련하여 종전부터 건물의 실질적인 가치가 제대로 반영되지 아니하여 그로 인한 세제의 불공평성이 제기되자 2004년도에 있어서 건물의 실거래가액에 부합하는 재산세 부과를 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하여 이를 토대로 시가표준액을 산정하여 이 사건 부과처분을 한 것은 앞서 본 바와 같다.

㈑ 그런데 피고가 시가표준액을 산정함에 있어 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였으나, 이는 양도소득세나 상속세 등에 있어서 국세청기준시가를 직접 적용하여 기준시가나 시가를 산정한 것이 아니라, 시가표준액을 산정하는데 기준이 되는 신축건물의 ㎡당 기준가액, 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수 등 여러 요소들 중의 하나로 삼은 것에 불과한 점과 국세청기준시가는 토지와 건물을 일괄하여 평가한 것이기는 하나 이는 토지와 건물이 일체로서 거래된다는 특성을 고려한 것으로서 평가방법에 있어 불가피한 측면이 없지 아니한 점 및 앞서 본 바와 같은 국세청기준시가를 활용한 가감산율의 적용 경위와 정책 목적을 종합하여 보면, 건물과 토지의 가액을 일괄하여 평가ㆍ산정한 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 기초로 이 사건 부과처분을 하였다고 하여 이를 두고 이중과세의 원칙을 위반하여 원고들의 재산권을 침해하였다거나 조세법률주의를 위반하였다고 할 수 없으므로 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

⑷ 응능과세원칙을 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것인지 여부

앞서 본 바와 같이 피고가 재산세 부과와 관련하여 동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세되어야 한다는 원칙 아래 종전에 발생하였던 납세자 사이의 과세의 비형평성을 없애기 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 점, 재산세는 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 그 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하는 것이 재산세의 법적 성격에 배치된다고 볼 수 없는 점, 재산세는 보통세이기는 하나 어떠한 조세라도 공공서비스 자금의 조달이라는 본래적 기능 외에 부의 재분배와 경제 정책적 기능이라는 부차적 기능을 수행할 수 있고 이는 재산세도 예외가 아닌 점 및 위와 같은 취지에서 ㎡당 국세청기준시가 별로 세분하여 기준시가 3억원을 초과한 아파트의 ㎡당 기준시가가 700만원을 초과하는 경우 최고로 증가하는 가산율이 100%에 이른 반면, ㎡당 기준시가가 75만원 이하인 경우엔 오히려 20% 감소하는 감산율이 적용되도록 19단계로 적용기준을 구체화한 점 등에 비추어 볼 때, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였다고 하여 이것이 응능과세원칙을 위반하였다거나 최고 가산율이 100%에 이른다 하여 그 결과가 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이와 다른 취지의 원고들 주장은 이유 없다.

⑸ 국세청기준시가를 시가표준액 산정의 한 요소로 삼은 것이 헌법 제59조에 위배되는지 여부

㈎ 앞서 본 사실관계에 의하면, 이 사건 부과처분의 전제가 된 시가표준액을 산정함에 있어 국세청기준시가를 직접 적용한 것이 아니라 그 산정 기준의 하나로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것인 점, 가감산율은 특정 건물의 시가표준액 산정에 있어서 실거래가격에서 다른 건물과 사이에 형평성 문제가 발생되는 것을 방지하기 위하여 마련된 조정요소인 점을 알 수 있고, 구 「지방세법」제111조 제2항 제2호에서 과세대상에 대한 시가표준액은 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 구 지방세법시행령 제80조 제1항 제1호 다.목은 ‘건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율'을 시가표준액의 산정에 있어 참작하도록 규정하고 있음은 그 규정 내용상 분명하다.

㈏ 따라서 위와 같은 가감산특례의 제정취지, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 산정한 경위ㆍ목적과 산정의 방식, 가감산율에 대한 법률규정의 내용에 비추어 볼 때, 그 산정근거에 있어서는 재산세와 직접적인 관계가 없는 국세청기준시가라도 이를 실거래가격 반영의 취지에서 재산세 산정의 한 요소로 활용하여 가감산율을 산정한 것이므로 이를 두고 과세요건 자체를 법률에 명확하게 규정하지 아니하고 달리 규정할 수 있게 한 것이어서 헌법 제59조의 조세법률주의에 위배된다고 할 수는 없어 이에 반하는 원고들의 주장도 받아들일 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 부과처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.