이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유서를 모두 살펴보았으나, 상고인들의 상고이유에 관한 주장은 상고심절차에관한특례법 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2006. 2. 15. 선고 2005누11588 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

【이유】

이 유

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문중 아래 2.항 기재와 같이 바꿔 쓰는 부분 외에는 제1심 판결문 이유 기재와 같다.

2. 바꿔 쓰는 부분

가. 제1심 판결문 중 제5면 제1행부터 제6행까지를 "여 부과하는 목적세가 아님에도 불구하고, 피고는 실질적으로 아파트의 투기방지와 그로 인한 집값 안정이라는 정책목적을 위하여 국세청공동주택기준시가에 따른 가감산율을 적용하여 이 사건 부과처분을 하였는바, 이는 현저히 형평성을 잃은 것일 뿐만 아니라 재산세의 본질에도 반하며, 이른바 담세능력에 따라 부과되어야 한다는 응능과세의 원칙에도 위배되어 그 결과에 있어 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다."로 바꿔 쓰고,

나. 제1심 판결문 제10면 마지막행부터 제11면 제15행까지를 " ㈐ 이에 따라 지방세법도 이러한 적절한 평가가 이루어질 수 있도록 하기 위하여 제111조 제2항 제2호에서 시가표준액은 지방자치단체장이 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정하도록 규정하고, 그 위임을 받은 지방세법시행령 제80조 제1항 제1호는 건물의 각종 지수(구조, 용도, 위치)와 잔존가치율, 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대 설비 등의 유무 등 과세대상별 구체적 특성을 감안한 가감산율을 적용하여 시가표준액을 정하도록 규정하면서도 이러한 특성만으로는 건물의 객관적 가치를 정확하게 평가하는 것이 부족하다고 보아 ‘기타 여건’에 따른 가감산율을 적용하도록 규정하고 있다.

㈑ 그런데 재산세 부과와 관련하여 종전부터 건물의 실질적인 가치가 제대로 반영되지 아니하였다는 부과의 불공평성 문제가 제기되자 2004년도에 있어서는 건물의 실거래가액에 부합하는 재산세 부과를 위하여 국세청공동주택기준시가를 활용한 가감산율을 적용하여 이를 토대로 시가표준액을 산정하여 이 사건 부과처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 토지와 건물의 가액을 일괄하여 산정한 국세청공동주택기준시가가 건물을 과세대상으로 한 재산세부과에 있어서 그 객관적 가치를 정확하게 평가하기 위한 요소인 지방세법시행령 제80조 제1항 제1호 다목 소정의 ‘기타 여건’에 해당하는지에 관하여 보면, ① 아파트 등 공동주택은 토지와 건물이 법적으로나 사회적으로 일체로 거래되고 있어 거래 현실에 있어 거래가격 중 어느 부분이 토지에 해당하고 어느 부분이 건물에 해당하는지 구분하기 어려운 점, ② 아파트 가격에는 토지 가격과 건축비 외에 아파트 브랜드의 가치, 대단위 단지인지 여부에 따른 환금성, 장래의 수급상황, 입지의 주거환경 등의 요소도 적지 않은 영향을 미치고, 이러한 요소는 토지나 건물의 어느 한 쪽에 귀속시킬 수 없는 것으로서 단순히 건축비에서 감가상각액을 뺀 가격이 건물 가격에 해당하는 것이라고 단정할 수 없는 점, ③ 건물의 가치 또한 위치와 무관하게 일정하다고는 볼 수 없고, 그 거래가격은 국세청공동주택기준시가에 반영되어 있다고 보아야 할 것인 점 등을 고려하면, 국세청공동주택기준시가에 기초한 가감산율은 아파트 등 공동주택의 객관적 가치를 정확하게 평가하기 위한 요소로서 지방세법시행령 제80조 제1항 제1호 다목 소정의 ‘기타 여건’에 따른 가감산율에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 시가표준액을 산정함에 있어 국세청공동주택기준시가에 기초한 가감산율을 적용한 것은 「지방세법」제111조 제2항 제2호의 허용 범위 내에 속하는 것이라고 할 것이다. 또 그 가감산율을 적용함에 있어 최고 100%까지 적용하여 다른 지수들에 비하여 다소 과도하게 적용한 면이 있다고 하더라도 그 때문에 이 사건 부과처분이 위법하게 된다고 볼 수는 없다.

㈒ 한편 피고가 시가표준액을 산정하면서 국세청공동주택기준시가를 활용하여 19개로 구분된 가감산율을 적용하였으나, 이는 양도소득세나 상속세 등의 산정에서와 같이 국세청공동주택기준시가를 직접 적용하여 기준시가나 시가를 산정한 것이 아니라, 신축건물의 ㎡당 기준가액, 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수 등과 같이 건물의 시가표준액을 산정하는데 지표가 되는 요소의 하나로 반영된 것에 불과하다. 그런데 국세청공동주택기준시가는 토지와 건물을 일괄하여 평가한 것이기는 하나 앞서 본 바와 같이 건축비를 비롯한 제반 요소가 반영된 건물의 거래가격의 상대적 차이도 나타낸다 할 것이므로 건물가치만의 상대적 평가를 위한 지표의 하나로서도 적절하다 할 것이다. 그렇다면 건물과 토지의 가액을 일괄하여 평가산정한 국세청공동주택기준시가를 활용한 가감산율을 기초로 이 사건 부과처분을 하였다고 하여 이를 두고 이중과세의 원칙에 위배된다고는 할 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 받아들일 수 없다."로 바꿔쓰며,

다. 제1심 판결문 제12면 제6행부터 제13면 제3행까지를 "높게 산정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 단독주택의 경우 건물의 면적이 공동주택에 비하여 대체로 시장가치를 잘 반영하는 반면 공동주택은 그와 달리 토지와 함께 일괄하여 평가된 국세청공동주택기준시가가 그 시장가치를 합리적으로 반영한다는 차이가 있는데다가 이 사건 부과처분 당시에는 단독주택이나 상가에 관하여 토지와 함께 일괄하여 평가된 기준시가가 마련되어 있지 않아 단계를 두지 않고 일시에 모든 단독주택이나 상가에 관하여 공동주택과 같은 기준으로 가감산율을 산정할 수도 없었던 점으로 미루어 볼 때, 공동주택과 단독주택에 대한 가감산율을 달리 적용하였다고 하여 헌법 제11조의 조세평등주의에 위배되었다고 할 수는 없다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

(5) 피고가 국세청공동주택기준시가를 활용한 가감산율을 적용함으로써 보통세인 재산세가 목적세로 전환하게 되어 결국 재량권을 일탈ㆍ남용한 것인지 여부

재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 보통세이고, 또 어떠한 조세라도 공공서비스 자금의 조달이라는 본래적 기능 외에 부의 재분배와 경제 정책적 기능이라는 부차적 기능을 수행할 수 있고 이는 재산세에 있어서도 예외가 아니라 할 것인바, 국세청공동주택기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였다고 하여 보통세인 재산세가 처음부터 특정한 경비에 충당할 것을 목적으로 부과되는 목적세로 전환되는 것은 아니라 할 것이고, 또 재산세의 고유한 기능범위를 넘어서는 결과를 초래하게 된다고도 볼 수 없으므로 이와 같이 국세청공동주택기준시가를 활용한 가감산율을 적용하는 것이 응능과세 원칙이나 재산세의 법적 성격에 배치된다고는 볼 수 없으니 피고의 이 사건 부과처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다."로 바꿔 쓴다.

3. 결론

그렇다면, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 원고들의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

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【하급심-서울행정법원 2005. 5. 12. 선고 2004구합30733 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

【이유】

1. 부과처분의 경위

아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 107, 을 제1호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

⑴ 원고들은 아래 각 지방세의 과세기준일인 2004. 6. 1. 당시 별지 1. 목록 기재 각 주소지 아파트의 소유자들이다(다만 위 각 아파트 이외에도 원고 ○○○는 서울 ○○○ 95 ○○○ 102동 604호를, 원고 ○○○은 위 ○○○ 101동 1501호를, 원고 ○○○은 위 ○○○ 101동 302호를, 원고 ○○○은 위 ○○○ 102동 903호를 각각 소유하고 있다).

⑵ 피고는 2004. 7. 9. 원고들에 대하여 위 각 아파트의 건물을 과세대상으로 하여 별지 2. 재산세부과내역 기재와 같이 2004년도 정기분 재산세, 도시계획세, 공동시설세 및 지방교육세를 각 부과하였다.

⑶ 그런데 피고는 이 사건 부과처분의 기초가 된 과세표준인 시가표준액을 산정함에 있어 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제111조 제2항 제2호 및 지방세법시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조 제1항 제1호 다목 소정의 가감산율에 대하여, 행정자치부가 국세청공동주택기준시가를 활용하여 마련한 「별지 3. 가감산율」의 ‘현행 가감산율’란 기재 비율을 적용하였다.

2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 원고들 주장의 요지

⑴ 지방세법 제187조는 재산세의 과세표준을 제111조 제2항 제2호 소정의 시가표준액으로 한다고 규정하고, 제111조 제2항 제2호는 토지외의 과세대상에 대한 시가표준액에 대하여 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액을 기준으로 시가표준액을 정하도록 규정하고 있어 시가표준액을 대통령령으로 구체화하도록 위임하고 있으며, 제188조는 재산세의 표준세율을 규정하고 있다. 또한 지방세법 제235조의2, 제236조, 제240조, 제260조의3 등에 의하면 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세의 과세표준은 재산세와 마찬가지로 위 제111조 제2항 제2호 소정의 시가표준액으로 한다고 규정하고 있다. 그런데 위 각 규정에 의하면, 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세(이하 ‘재산세 등’이라고 한다)의 각 세율은 고정되어 있는 반면, 시가표준액의 산정과 관련하여 대통령령으로써 건물의 시세에 따라 과세할 수 있도록 함으로써 과세관청의 자의적인 판단이 개입하여 시가표준액을 산정할 여지가 있게 되어 납세의무자에게 과세의 정도를 예측할 수 없게 되는 결과가 발생한다. 따라서 재산세 등의 시가표준액 결정과 관련하여 그 범위 내지 상한을 규정하고 있지 아니한 「지방세법」제111조 제2항 제2호는 헌법 제59조의 조세법률주의와 헌법 제75조의 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되고 이를 기초로 한 이 사건 부과처분 역시 위법하다.

⑵ 국세청공동주택기준시가는 소득세법 제99조 제1항 제1호 다목과 상속세및증여세법 제61조 제3항을 근거로 한 것이고, 지방세법에는 국세청공동주택기준시가를 기준으로 과세표준을 정할 수 있는 근거규정이 없다. 또한 양도소득세의 부과나 상속ㆍ증여세의 부과에 있어서 국세청공동주택기준시가는 실제거래가격 비교의 기준이나 시가를 산정할 수 없는 경우에 보충적으로 사용되고 있어 사전공람이나 이의신청 등 별도의 권리구제절차가 필요하지 아니하다. 그런데 재산세 등에 있어서는 양도소득세 등과 달리 과세관청이 국세청공동주택기준시가를 일방적으로 적용하여 과세표준을 결정하므로 국세청공동주택기준시가에 대한 근거 법률이 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 지방세법에 규정되어 있지 아니한 국세청공동주택기준시가를 기초로 이 사건 부과처분을 한 것은 헌법 제59조의 조세법률주의에 위배된다.

⑶ 지방세법은 제5조, 제180조 및 제234조의8 등에서 건물을 과세대상으로 하는 재산세와 토지를 과세대장으로 하는 종합토지세로 나누어 엄격히 분리과세를 하고 있다. 그런데 이 사건 부과처분은 그 과세표준이 된 시가표준액의 산정에 있어 건물과 토지의 평가가액이 함께 포함되어 있는 국세청공동주택기준시가를 기준으로 함으로써 건물을 과세대상으로 하는 재산세에 있어서까지 별도로 종합토지세가 과세되는 토지의 가치를 포함하여 이 사건 부과처분을 한 것이어서 이중과세금지의 원칙에 어긋나고 헌법 제23조의 재산권보장의 원칙과 헌법 제59조의 조세법률주의 및 토지 외의 과세대상에 대하여만 적용하도록 한 「지방세법」제111조 제2항 제2호에 위배된다.

⑷ 지방세법 제188조 제1항 제2호는 지방세법 제180조 제1호의 과세대상인 건축물을 주택과 다른 건축물로 구분하여 세율을 정하고 있고, 지방세법 제188조 제3항에서는 과세대상재산의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 지방세법시행령 제142조는 지방세법상 주택으로 사용되는 건축물을 다시 세분하고 있지는 아니하다. 그런데 이 사건 부과처분의 기초가 된 시가표준액 산정의 한 요소인 가감산율 적용에 있어서는 단독주택이나 상가 등은 종전과 같이 면적을 기준으로 한 반면, 아파트 등 공동주택에 대하여는 실거래가격을 기초로 한 국세청공동주택기준시가를 기준으로 하여 적용하였고 그에 따라 아파트와 단독주택에 대한 재산세의 차이가 발생하게 되었다. 이러한 과세의 불평등은 헌법 제11조의 조세평등주의에 위배된다.

⑸ 건물을 과세대상으로 한 재산세는 담세능력에 따른 보통세이고, 특정 목적을 위하여 부과하는 목적세가 아니다. 그런데 국세청공동주택기준시가에 따른 가감산율을 적용한 것은 실질적으로 아파트의 투기방지와 그로 인한 집값 안정이라는 정책목적을 위하여 수도권 지역과 비수도권 지역, 단독주택과 공동주택 등을 구분하여 달리 취급하기 위한 것이고, 이에 따라 재산세의 성격도 보통세가 아닌 목적세로 전환하게 되었다. 따라서 피고가 국세청공동주택기준시가에 따른 가감산율을 적용하여 이 사건 부과처분을 한 것은 그 결과에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다.

나. 재산세 제도와 관련 사실관계

아래 사항은 갑 제1호증의 1 내지 16, 갑 제2, 3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 을 제1, 2, 3호증, 을 제4호증의 1 내지 4, 을 제5호증의 1, 2, 3, 을 제6호증의 1 내지 12, 을 제7호증의 1 내지 15, 을 제8호증의 1, 2, 3의 각 기재와 이 법원의 국세청장에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있거나, 관련 규정의 내용과 취지에 의하여 확인할 수 있다.

⑴ 재산세의 구조

㈎ 종전의 재산세는 토지와 건물 모두에 부과되어 오다가 토지에 대한 투기가 성행하여 국가경제에 심각한 타격을 주게 되자 1989. 6. 16.자로 지방세법이 개정되면서 전국의 모든 토지를 소유자별로 합산하여 누진세율을 적용하는 종합토지세가 1990. 1. 1.부터 시행됨으로써 그 때부터 토지에 관한 부분은 재산세에서 제외되었다.

㈏ 재산세는 지방세법 제187조, 제111조 제2항 제1호에 의하여 산정된 시가표준액을 과세표준으로 하여 제188조 소정의 세율을 적용하여 산정하는데, 시가표준액은 신축건물의 ㎡당 기준가액에 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수ㆍ경과연수별 잔가율을 적용하여 산정하되 특정 건물의 경우 위 신축건물기준가액 내지 경과연수별 잔가율만을 기준으로 시가표준액을 산정하면 실거래가격에서 다른 건물과의 형평성이 저해되는 결과가 발생할 수가 있어 이를 방지하기 위한 조정요소로서 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 참작하여 산정된다(이하 이를 ‘가감산특례’라고 한다).

⑵ 가감산특례 적용 기준의 변경 경위

㈎ 지방자치단체는 2003년도분 재산세부과를 위하여 그 시가표준액 산정의 한 요소인 가감산특례를 적용함에 있어서 주택의 면적(㎡)을 기초로 하여 산정된 「별지 3. 가감산율」중 ‘종전의 가감산율’ 기재 비율을 적용하였다.

㈏ 그런데 종전부터 재산세가 공동주택 특히 아파트의 경우에 실질적인 거래가격을 반영하지 아니하고 종전의 가감산율과 같이 단순히 주택의 면적을 기준으로 하여 재산세를 산정함으로써, 그 실제 결과에 있어 재산세 부담이 위치에 따라 상대적으로 불합리하게 산정ㆍ부과됨에 따라 조세부과상의 형평성 문제가 제기되자 행정자치부장관은 2003. 9. 1. 재산세 제도 개편안을 마련하였다.

㈐ 위 제도 개편안은 ‘동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세되어야 한다.’는 원칙에서 볼 때 아파트 등 공동주택은 단독주택이나 상가 등에 비하여, 또한 같은 아파트라 하더라도 그 소재 지역별로 실거래가격에 편차가 큼에도 불구하고 종전과 같이 면적을 기준으로 한 가감산율을 단순 적용하는 것은 납세자간의 과세형평성에 있어서 불합리하고, 실거래가격을 기초로 하여 가감산율을 적용하는 것이 조세형평에 부합하며, 그로써 장기적으로는 부동산가격의 안정화를 꾀할 수 있다는 판단 아래 2004년도 재산세 부과의 기초가 되는 시가표준액을 산정함에 있어서는 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전과 같이 면적을 기초로 하여 가감산율을 적용하지만 아파트 등 공동주택에 대하여는 기준시가가 3억 원 이하인 경우와 3억 원을 초과하는 경우로 구분하여 ㎡당국세청공동주택기준시가(기준시가총액 ÷ 전용면적, 이하 ‘국세청기준시가’라고 한다)에 따라 「별지 3. 가감산율」중 ‘현행 가감산율’ 기재와 같이 각각 19단계 가감산율을 마련하여 각 지방자치단체장에게 그 기준에 따라 가감산율을 적용하여 시가표준액을 산정하게 하는 것이었다.

㈑ 한편 국세청기준시가는 국세청이 양도소득세ㆍ상속세 및 증여세의 과세기준으로 활용하기 위하여 소득세법 제99조 제1항 제1호 다목 및 상속세및증여세법 제61조 제1항 제3호에 근거하여 부동산감정평가전문기관인 한국감정원에 공동주택의 거래시가에 대한 평가를 의뢰한 후 토지와 건물의 가액을 일괄하여 산정한 평가치에 아래 <표> 기재와 같이 지역별ㆍ면적별 시가반영비율을 적용하여 산정한 것이다.

<표>

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전용면적기준 ┃시가반영비율 ┃수도권 지역 ┃수도권 외 지역

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

85㎡ 이하 ┃75% ┃70%

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

85㎡ ～ 165㎡ 미만┃85% ┃80%

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

165㎡ 이상 ┃90% ┃90%

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

㈒ 그런데 위와 같이 국세청기준시가를 기준으로 하여 가감산율을 산정한 결과 실제 거래가격이 높은 지역의 시가표준액은 종전의 면적을 기준으로 할 때보다 상승하였고 그에 따라 재산세의 부담도 증가되었다.

㈓ 피고는 위와 같은 현행 가감산율을 적용하여 산정된 시가표준액을 기초로 하여 이 사건 부과처분을 하였다.

다. 관계 법령

별지 4. 관계 법령 기재와 같다.

라. 판단

⑴ 「지방세법」제111조 제2항 제2호가 헌법 제59조와 제75조에 위배되는지 여부

㈎ 헌법 제59조에서 조세법률주의를 선언한 것은 과세요건을 국민의 대표기관이 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것이고, 헌법 제75조에서 포괄위임입법금지를 규정한 입법취지는 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는데 있는 것으로 풀이된다.

㈏ 그런데 「지방세법」제111조 제2항 제2호는 시가표준액을 ‘당해 지방자치단체의 장이 거래가격, 수입가격, 신축건조제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의 가액’이라고 규정하여 시가표준액 결정의 주체ㆍ결정의 기준ㆍ기준시점을 분명히 하고 있는바, 이로서 시가표준액의 개념이나 그 결정방식이 어떤 것인지 누구라도 개략적이나마 예측할 수 있게 되었다. 다만, 일부사항 즉 과세대상별 특성을 대통령령에 위임하고 있기는 하나, 이는 기술적ㆍ세부적 사항으로서 일일이 법률로 규율하기에 부적절한데다, 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 대통령령에서 정하게 될 사항의 대강을 미리 정하여 위임하고 있으므로 이를 두고 헌법에 위반된다고 할 정도의 포괄위임입법이라 할 수 없고, 또한 제111조 제2항 제2호는 과세대상별 특성을 감안하여 시가표준액을 결정하도록 함으로써 재산의 평가방식에 있어 갖춰야할 합리적인 평가요소들을 갖추어 재산의 객관적 가치를 나름대로 적정히 반영할 수 있도록 하고 있으므로( 헌법재판소 2001. 4. 26. 선고 99헌바99 결정 참조), 「지방세법」제111조 제2항 제2호가 시가표준액 산정에 있어서 그 상한을 두고 있지 아니하였다고 하여 이를 두고 헌법 제59조나 제75조에 위배된다고 할 수 없다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

⑵ 지방세법에 근거가 없는 국세청기준시가를 이 사건 부과처분에 있어 시가표준액 산정의 한 요소로 삼은 것이 헌법 제59조에 위배되는지 여부

㈎ 이 사건 부과처분의 전제가 된 시가표준액을 산정함에 있어 국세청기준시가를 직접 적용한 것이 아니라 그 산정 기준의 하나로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것인 사실, 가감산율은 특정 건물의 시가표준액 산정에 있어서 실거래가격에서 다른 건물과 사이에 형평성 문제가 발생되는 것을 방지하기 위하여 마련된 조정요소인 사실은 앞서 본 바와 같고, 「지방세법」제111조 제2항 제2호에서 과세대상에 대한 시가표준액은 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 결정하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 지방세법시행령 제80조 제1항 제1호 다목은 ‘건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율'을 시가표준액의 산정에 있어 참작하도록 규정하고 있음은 그 규정 내용상 분명하다.

㈏ 따라서 위와 같은 가감산특례의 제정취지, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 산정한 경위ㆍ목적과 산정의 방식, 가감산율에 대한 법률규정의 내용에 비추어 볼 때, 그 산정근거에 있어서는 재산세와 직접적인 관계가 없는 국세청기준시가라도 이를 실거래가격 반영의 취지에서 재산세 산정의 한 요소로 활용하여 가감산율을 산정한 것이므로 이를 두고 과세요건 자체를 법률에 명확하게 규정하지 아니하고 달리 규정할 수 있게 한 것이어서 헌법 제59조의 조세법률주의에 위배된다고 할 수는 없다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

⑶ 이 사건 부과처분을 함에 있어 시가표준액 산정에서 국세청기준시가를 활용한 것이 이중과세로서 헌법 제23조의 재산권보장의 원칙과 헌법 제59조의 조세법률주의 및 「지방세법」제111조 제2항 제2호에 위배되는지 여부

㈎ 재산세는 이른바 자산세의 일종으로서 재산을 보유한다는 사실에 착안하여 부과하는 조세 즉 사람이 어떤 재산을 보유하고 있다는 사실 그 자체에 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세에 해당한다. 그리고 재산세는 재산의 크기를 과세표준으로 하는 조세이므로 재산세의 과세표준은 재산을 일정하게 평가하여 금전적으로 환산한 가액이 될 수밖에 없다.

㈏ 그런데 재산세의 주된 과세대상이 되는 건물은 개인이나 기업에 의해 장기간 보유되고 시장에서 거래가 자주 일어나지 않기 때문에 그 가치를 평가하기가 쉽지 않은 면이 있으나, 그렇더라도 그 시가표준액은 그 객관적 가치를 적정하게 반영하는 것이 되어야 할 것이고, 이를 위해서는 객관적이고 적절한 평가방식이 채택되어야 할 것인데, 그 평가방식에 있어 일차적으로 기준이 될 수 있는 것은 거래가격이 되겠지만, 현실시장에서 거래가격은 투기나 장래에 대한 기대가격 등의 비정상적 요인을 포함하고 있는 경우가 있기 때문에 객관적이고 적절한 평가가 이루어지려면 거래가격 외에 수익가치, 신축가격 등도 참작할 수밖에 없고, 여기에 건물의 구조나 건물이 위치한 지역, 건물의 용도, 특수한 부대설비의 유무 및 종류, 건물층수 및 경과연수 등의 다양한 요소들 역시 모두 고려할 수밖에 없다.

㈐ 한편 재산세 부과의 형평성과 관련하여 종전부터 건물의 실질적인 가치가 제대로 반영되지 아니하여 그로 인한 세제의 불공평성이 제기되자 2004년도에 있어서는 건물의 실거래가액에 부합하는 재산세 부과를 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하여 이를 토대로 시가표준액을 산정하여 이 사건 부과처분을 한 것은 앞서 본 바와 같다.

㈑ 그런데 피고가 시가표준액을 산정함에 있어 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였으나, 이는 양도소득세나 상속세 등에 있어서 국세청기준시가를 직접 적용하여 기준시가나 시가를 산정한 것이 아니라, 시가표준액을 산정하는데 기준이 되는 신축건물의 ㎡당 기준가액, 구조지수ㆍ용도지수ㆍ위치지수 등 여러 요소들 중의 하나로 삼은 것에 불과한 점과 국세청기준시가는 토지와 건물을 일괄하여 평가한 것이기는 하나 이는 토지와 건물이 일체로서 거래된다는 특성을 고려한 것으로서 평가방법에 있어 불가피한 측면이 없지 아니한 점 및 앞서 본 바와 같은 국세청기준시가를 활용한 가감산율의 적용 경위와 정책 목적을 종합하여 보면, 건물과 토지의 가액을 일괄하여 평가ㆍ산정한 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 기초로 이 사건 부과처분을 하였다고 하여 이를 두고 이중과세의 원칙에 위배된다고는 할 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

⑷ 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 것이 헌법 제11조의 조세평등주의에 위배되는지 여부

㈎ 개개의 국민은 각종 조세 법률관계에 있어서 평등하게 취급되어야 하고, 또한 조세부담은 국민들 사이에 담세능력에 따라서 공평하게 배분되어야 한다는 원칙을 조세평등주의라고 하고, 조세평등주의가 요구하는 담세능력에 따른 과세의 원칙은 한편으로는 동일한 과세대상은 원칙적으로 동일하게 과세될 것을 요청하며 다른 한편으로는 다른 과세대상들 사이에서는 공평한 조세부담의 배분을 요청한다 할 것이다( 헌법재판소 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정 참조).

㈏ 이 사건에 있어서 피고가 아파트 등 공동주택에 대하여는 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하고, 그 이외의 단독주택이나 상가 등에 대하여는 종전의 예에 따라 면적을 기준으로 한 가감산율을 적용한 결과 상대적으로 공동주택의 시가표준액이 더 높게 산정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 공동주택에 대하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하게 된 취지와 경위, 생활의 편의성과 거래상의 가치 등의 면에서 공동주택은 현실적으로 단독주택과는 다른 측면이 있고 그에 따라 공동주택의 거래가격이 단독주택과는 달리 평가되는 것이 일반적인 현상인 점에 비추어 볼 때, 공동주택과 단독주택에 대한 가감산율을 달리 적용하였다고 하여 헌법 제11조의 조세평등주의에 위배되었다고 할 수는 없다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

⑸ 피고가 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용함으로써 보통세인 재산세가 목적세로 전환하게 됨으로써 결국 재량권을 일탈ㆍ남용한 것인지 여부

앞서 본 바와 같이 재산세 부과와 관련하여 동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세되어야 한다는 원칙 아래 종전에 발생하였던 납세자 사이의 과세의 비형평성을 없애기 위하여 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용한 점, 재산세는 담세능력을 인정하여 부과하는 조세로서 그 납세의무자의 부담능력에 따라 세부담액이 결정되는 보통세로서 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하는 것이 재산세의 법적 성격에 배치된다고 볼 수 없는 점, 재산세는 보통세이기는 하나 어떠한 조세라도 공공서비스 자금의 조달이라는 본래적 기능 외에 부의 재분배와 경제 정책적 기능이라는 부차적 기능을 수행할 수 있고 이는 재산세도 예외가 아닌 점에 비추어 볼 때, 국세청기준시가를 활용한 가감산율을 적용하였다고 하여 보통세인 재산세가 목적세로 전환되었다고 할 수는 없을 뿐만 아니라 이를 적용한 것이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수는 없다 할 것이다. 이에 반하는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 이와 다른 전제에서 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.