건축물의 시가표준액이 현저히 토지에 미달하게 된 이상 토지는 건축물이 없는 나대지와 담세력에 있어 본질적인 차이가 없다고 보이고, 설사 그 원인이 건축제한과 같은 행정규제에서 비롯된 것이라고 하더라도 달리 볼 것은 아닌 점을 고려해 보면, 시행령 조항은 입법재량 범위 내이며 헌법상 보장된 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 볼 수 없어 모범의 위임취지에 위배되지 않으므로 부과처분은 정당하다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 종로구

종로 3가 170번지 대 102.5㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상 단층 목조와즙평가건 56.2㎡(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다.

나. 이 사건 토지의 시가표준액은 1,137,750,000원이다(2008년도 개별공시지가 11,000,000원/㎡×면적 102.5㎡).

다. 이 사건 토지의 건축물 면적은 56.2㎡이고, 시가표준액은 32,596,000원(2008년도 개별공시지가 580,000원/㎡×면적 56.2㎡)이어서 이 사건 토지의 토지 대비 건물의 시가표준액비율은 약 2%(소수점 셋째짜리 이하 버림)이다.

라. 피고는 2008. 9. 18. 원고에게, 이 사건 토지가 토지 대비 건물의 시가표준비율이 100분의 3에 미달한다는 이유로

지방세법 제182조 제1항 제1호에 따라 종합합산과세대상으로 구분하여, 2008년도 정기분 재산세(토지분) 3,447,687원, 지방교육세 689,530원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거 : 갑 1호증, 갑 2호증, 갑 3호증, 갑 4호증, 갑 5호증, 갑 6호증, 갑 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 본 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 아래와 같이 위헌인 법률 내지 위법인 시행령에 기해 이루어진 것이다.

(1) 이 사건 처분의 근거법률인

지방세법 제182조 제1항 제1호,

제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 종합합산과세의 대상에서 제외되는 토지에 관하여 그 대강을 정하지 아니하고 막바로 대통령령으로 그 내용을 정하도록 백지위임하고 있어 포괄위임을 금지하고 있는

헌법 제75조 및 조세법률주의를 규정한

헌법 제59조에 위배된다.

(2) 이 사건 법률 조항에 규정된 별도합산과세의 입법취지는 건축물의 부속토지의 경우 토지가 경제적 목적에 따라 적합하게 이용되고 있는 것이라고 보아 나대지에 비하여 가벼운 세금을 부과하겠다는 것이다. 그런데, 위 조항의 위임을 받아 제정된

지방세법 시행령 제131조의 2 제1항 제2호 나목(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)은 건축물의 실질적 기능 및 당해 부속토지의 경제적 활용 여부를 전혀 고려하지 않은 채 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 경우 일률적으로 별도합산과세 대상에서 제외한다는 것이어서, 이 사건 시행령 조항에 의할 경우 건축물의 시가변동에 따라 별도합산과세대상인지 여부가 매번 달라지게 되고, 이 사건 건물과 같이 오랜기간 건축규제를 받는 바람에 건물의 시가표준액이 토지에 비하여 현저히 미달하게 된 경우까지 별도합산과세대상에서 제외되므로, 이는 원고의 재산권에 대한 본질적인 침해로서 모법의 위임취지에 위배된다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 포괄위임입법금지 원칙에 위배되는지 여부

(가)

헌법 제75조의 "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체 적·개별적으로 검토하여야 하므로, 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것으로 판단된다(

헌법재판소 1997. 9. 25. 96헌바18,97헌바46·47 전원재판부 결정 참조).

(나)

지방세법 제182조 제1항에 의하면, 토지에 대한 재산세의 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분되는데, 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지이고, 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지이며, 분리과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지, 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야, 골프장용 토지와 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지, 그 외에 이와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지이다.

또한

지방세법 제188조 제1항은 위 각 과세대상에 대한 세율을 규정하면서, 종합합산과세대상의 경우 3단계로 구분된 과세표준별로 과세표준액의 1,000분의 2에서부터 1,000분의 5까지 초과누진세율을 적용하도록 되어 있고, 별도합산과세대상의 경우에도 3단계로 구분된 과세표준별로 과세표준액의 1,000분의 2에서부터 1,000분의 4까지 초과누진세율을 적용하도록 하고 있으며, 과세표준액이 5천만 원을 초과하는 부분에 관하여는 별도합산과세대상보다 종합합산과세대상에 대하여 높은 세율을 적용하도록 하고 있다. 그리고 분리과세대상에 대하여는 그 대상에 따라 과세표준액의 1,000분의 0.7, 1,000분의 2, 1,000분의 40으로 단순비례세율을 적용하고 있다.

위 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 토지에 대한 재산세를 부과함에 있어서, 종합합산과세방식은 전국에 있는 모든 토지를 소유자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용함으로써 토지보유정도에 따른 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 과다한 토지보유를 억제하고 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된 과세방식이다. 다만, 전국에 있는 모든 토지를 납세의무자별로 합산하여 그 가액에 누진세율을 적용하는 종합합산과세를 원칙적으로 하면서도, 정책적인 고려에 따라 중과세 혹은 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여는 비례세율을 적용하는 분리과세표준제도를 두고 있음과 아울러 일정한 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 가액에 대하여는 종합합산과세방식보다 저율의 누진세율을 적용하는 별도합산과세방식을 채택하고 있다.

즉 소유자(사실상의 소유자 포함)별로 전국의 모든 토지를 합산하여 9단계의 누진세율을 적용하여 과세하는 종합합산과세가 원칙이나, 대통령령으로 정하는 일정한 건축물 부속토지의 경우에는 이를 여타 토지의 가액과 합산하여 고율의 누진세율을 적용하면 토지의 정상적인 활용을 지나치게 제약할 우려가 있고, 이러한 토지의 경우 분리과세의 필요성까지 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이를 분리과세할 경우 건축물 부속토지를 빙자한 토지의 과다보유 소지가 있는 등 불합리한 점이 있으므로 별도로 합산하여 종합합산과세대상보다 낮은 누진세율을 적용하도록 하고 있는 것이다.

(다) 이 사건 법률 조항에 대하여 살피건대, 이 사건 법률 조항이 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상 토지로 삼아 저율의 비례세율을 적용하도록 한 이유는 앞서 본 바와 같이 일정 요건에 해당하는 건축물의 부지로 활용되고 있는 토지에 대하여 낮은 비례세율을 적용함으로써 토지의 정상적인 활용을 장려하고 궁극적으로는 균형 있는 국민경제의 성장과 국토의 효율적 이용에 기여하려는 데에 있다.

그런데 건축물의 부속토지라고 하더라도 건축물 자체의 용도, 건축물이 위치한 용도지역 별 건축물의 바닥면적이나 시설물의 수평투영면적 등이 모두 다를 뿐 아니라 건축물의 시가, 관련 법규의 변경 등으로 건축물의 입지 기준도 수시로 바뀔 수 있음은 쉽게 짐작할 수 있고, 따라서 이와 같은 경제적 활동의 유동성이나 복잡하고 전문적·기술적인 사항을 국회에서 제정한 법률로 모두 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하므로 이 사건 법률조항은 별도합산과세대상이 되는 건축물의 부속토지의 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것이다.

즉, 이 사건 법률 조항은 그 대상을 "건축물의 부속토지"로 한정한 다음 그 범위내에서 앞서 본 이 사건 법률 조항의 입법목적이나 위임 배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 대통령령으로 정하여질 사항은 일정한 용도지역내에 소정 기준에 의하여 산정된 면적 범위 안의 건축물의 부속토지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있다. 그렇다면 이 사건 법률 조항은 헌법이 정한 입법권 위임의 한계를 준수하고 있다고 할 것이므로 포괄적 위임에 해당한다고 보기는 어렵다. 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.(2) 모법의 위임취지에 위배되는지 여부

조세의 부과, 징수로 납세의무자의 사유재산에 대한 이용, 수익, 처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우 재산권의 침해가 될 수 있지만, 국가가 공익 실현을 위하여 조세를 부과, 징수함에 있어서 재산권의 본질적인 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세의무자에게 남아있는 한도 내에서는 조세부담을 지울 수 있다 할 것이고(

헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3 결정 등 참조), 한편 조세 법률에 있어서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것이다(

대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조).

살피건대, ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률 조항은 토지에 대해 재산세를 부과함에 있어 토지의 과다보유를 억제하여 지가 안정과 토지 소유의 저변확대를 도모하기 위해 초과누진세율에 의한 종합합산과세를 기본으로 하되, 일률적인 종합합산과세에 따르는 불합리를 보완하고자 일정한 요건에 해당하는 건축물의 부속토지의 경우 예외적으로 이를 별도합산과세대상으로 하여 세부담을 경감시켜주겠다는 취지를 규정한 것으로 이해되고, 이 사건 시행령 조항은 종합합산과세에 대한 예외적 경감요건을 규정함에 있어, 토지대비 건물의 시가표준액이 100분의 3에 미달하는 경우에는 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모한다는 모법의 취지에 비추어 별도합산과세라는 수혜적인 조치를 취할 필요가 없다고 본 것인바, 이는 일응 모법의 수권 범위 내에서 이루어진 합리적인 제한이라고 보이는 점, ② 이 사건 건축물의 시가표준액이 현저히 토지에 미달하게 된 이상 이 사건 토지는 건축물이 없는 나대지와 담세력에 있어 본질적인 차이가 없다고 보이고, 설사 그 원인이 건축제한과 같은 행정규제에서 비롯된 것이라고 하더라도 달리 볼 것은 아닌 점, ③ 또한 이 사건 법률조항의 입법취지상 행정 규제로 인하여 건축물의 시가 표준액이 토지에 비하여 현저히 미달된 경우까지 특별히 별도합산과세 대상에 포함시킬 이유가 없는 점, ④ 이 사건 시행령 조항에 따를 경우 매년 시가 변동에 따라 종합합산과세대상인지, 별도합산과세대상인지 여부가 달라질 수는 있으나, 이는 종합합산과세에 대한 예외적 경감요건의 기준을 토지 대비 건축물의 시가표준으로 정함에 따른 자연스러운 현상인 점, ⑤ 별도합산과세대상에 대한 최저세율이 1,000분의 2인 반면, 종합합산과세대상에 대한 최고세율은 1,000분의 5에 불과하여 그 차이가 크지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 시행령 조항은 입법재량 범위 내라 할 것이고, 헌법상 보장된 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 볼 수 없다. 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

(3) 소결

따라서, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.