이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유서를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 상고심절차에관한특례법 제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2010. 5. 20. 선고 2009누30969 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 제1심 판결 이유의 인용

제1심 판결의 이유는 타당하므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이 판결의 이유로 인용한다. 다만, 원고가 이 사건 항소이유로 중점적으로 주장한 사항에 대한 판단을 아래와 같이 덧붙인다.

2. 항소이유에 관한 판단의 부기

가. 원고는 이 사건 항소심에서도, 이 사건 토지와 같이 분리과세 대상토지의 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 이유가 있고, 종합합산과세 대상토지에 해당됨으로 인한 과세의 부담이 매우 중하며, 토지 소유자가 이를 회피할 수단이 없는 경우에는 합헌적 해석의 원칙에 따라 위 토지를 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제27호 소정의 분리과세 대상토지로 보아야 한다고 거듭 주장하면서, 특히 재산세에 관하여 종합부동산세 제도가 시행된 상황에서는 위와 같은 법리 해석의 필요가 더욱 절실하다고 주장한다.

그러나 원고의 위 주장은 제1심에서 한 주장과 동일한 취지로서 이를 배척한 제1심의 판단을 비난하는 내용에 지나지 아니하고, 또한 종합부동산세 제도가 도입되었다고 하여 위 시행령 규정의 재산세 분리과세 대상 토지에 해당하는지 여부를 그 명문의 규정과 달리 여객자동차터미널사업의 면허 또는 인가를 받지 못한 데에 정당한 이유가 있는지 여부와 연계하여 해석해야 한다고 볼 이유도 없다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

나. 또 원고는, 이 사건 토지를 매수함에 있어 인천광역시장 등이 원고에게 적극적인 행정지원을 약속함에 따라 원고는 이를 신뢰하여 위 토지를 매수하였는바, 이러한 신뢰에 원고의 귀책사유가 없으며, 또한 인천광역시장 및 피고는 정당한 사유 없이 위 토지를 여객터미널 부지로 사용하기 위한 원고의 일련의 신청을 거부하였음에도 위 토지가 여객터미널 부지로 사용되지 않고 있다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 신의성실의 원칙에 반하여 위법하다고 거듭 주장한다.

그러나 신의성실의 원칙은 ‘법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다’는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 한다. 또한 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고, 일반 행정법률관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용된다( 대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결 참조).

그런데 원고가 2007. 8. 28. 인천광역시장에게 여객자동차터미널사업 면허신청을 하였으나 이에 대하여 인천광역시장은 2007. 9. 11. 원활한 사업추진을 위하여 행정절차법 규정에 따라 사전에 사업계획을 주민들에게 설명하고 의견을 수렴한 후 추진할 예정이므로 설명회에 사용할 설명자료를 작성제출해 달라는 취지로 위 면허신청을 반려하였으며, 그 후로도 원고의 터미널사업 면허신청이 이 사건 지침의 기준에 부합되지 않는다는 등의 이유로 계속 반려된 사실은 제1심에서 인정된 바와 같다.

사정이 이와 같다면, 원고가 2001. 11. 20. 제출한 여객자동차터미널 위치규모 변경인가신청에 대하여 피고로부터 별다른 답변이 없었다는 점, 그리고 원고가 이 사건 토지에 터미널 건립을 반대하는 공약을 내세워 당선된 박희룡 계양구청장의 임기만료시까지 계양구청에 건축심의 신청을 하지 못했다는 점만으로 피고가 이 사건 토지를 여객터미널 부지로 사용하기 위한 원고의 일련의 신청을 부당하게 거부하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거도 없다.

따라서 이 사건의 경우 과세관청인 피고가 납세자인 원고에게 세액감면에 관한 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없음은 이미 제1심에서 판단된 바와 같고, 달리 피고의 과세권 행사가 원고의 신의에 반하여 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르렀다고 볼 수도 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-인천지방법원 2009. 9. 10. 선고 2008구합4637 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 피고는 2007년도 재산세 과세기준일(2007. 6. 1.) 현재 원고가 소유하고 있는 00 00구 00동 207-1 토지 18,724.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제182조 제1항 제1호에 따라 종합합산과세대상으로 구분한 다음 그 과세표준액을 12,470,716,800원으로 하여, 2007. 9. 10. 원고에게 재산세 62,103,360원, 도시계획세 18,706,070원, 지방교육세 12,420,710원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

나. 원고는 이에 불복하여 2007. 11. 30. 피고에게 이의신청을 하였으나 2008. 1. 18. 기각결정을 받았고, 이에 2008. 4. 15. 조세심판원에 심판청구를 하였으나 조세심판원 도 2008. 9. 9. 위 심판청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지는 00광역시로부터 매수할 당시부터 그 용도가 여객자동차정류장 용지로 지정되어 있어 다른 용도로 사용이 불가능하였고, 매수 당시 00광역시 및 피고는 원고에게 여객터미널 운영에 필요한 모든 적극적인 행정지원을 약속함에 따라 이를 신뢰하여 이 사건 토지를 매수하게 된 것인데, 이후 00광역시와 피고는 원고가 이 사건 토지를 여객자동차터미널 부지로 사용하기 위하여 여객자동차터미널사업 면허신청을 하였음에도 정당한 사유 없이 민원 제기 등을 이유로 거부하고, 제3자에게 매각하는 것에 대한 동의도 거부하였으며, 특히 피고는 2002. 9.경부터 이 사건 토지를 터미널부지로 사용하는 것과 관련한 협의조차 거절하여 왔다.

위와 같은 이 사건 토지의 매수 전후의 사정에 비추어 볼 때 원고가 이 사건 토지를 과세기준일(2007. 9. 1.) 현재 여객자동차터미널용 토지로 사용하지 못하게 됨에는 정당한 사유가 있다고 할 것이므로 이 사건 토지는 「지방세법 시행령」제132조 제1항 제27호 소정의 분리과세대상토지에 해당한다고 보아야 하고(첫 번째 주장), 또한 원고는 피고의 감면된 세액부과 약속에 준하는 00광역시장 등의 적극적인 행정지원 약속을 신뢰하여 이 사건 토지를 매수하였고, 이러한 신뢰에 원고의 귀책사유가 없었을 뿐만 아니라 이 사건 토지를 터미널부지로 사용하기 위한 위와 같은 원고의 일련의 신청에 대하여 피고가 정당한 사유 없이 거부함으로써 이 사건 토지를 여객자동차터미널용으로 사용하지 못하게 된 것임에도 불구하고 이 사건 토지를 종합합산과세대상 토지로 분류하여 부과한 이 사건 처분은 신의성실의 원칙 또는 신뢰보호의 원칙(이하 편의상 ‘신의성실의 원칙’이라고만 한다)에 반하여 위법하다(두 번째 주장).

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 토지의 매수

(가) 원고는 1959. 3. 13. 공용자동차정류장사업 등을 목적으로 설립된 회사로서, 1974. 11. 20. 00 0구 00동 614-186에서 ‘시외버스 00공용 정류장’(이하 ‘00동 터미널’이라 한다)을 운영하기 위한 여객자동차터미널사업(이하 ‘터미널사업’이라 한다) 면허를 취득하여 터미널사업을 하여 오다가, 1998. 1.경 위 용현동 터미널 부지에 대한 여객자동차터미널 용도지역 폐지에 따른 이전준비를 이유로 00광역시 0구청장으로부터 1998. 1. 1.부터 2000. 5. 31.까지 터미널사업 휴지허가를 받았다.

(나) 00광역시는 2000. 6. 16. 이 사건 토지를 여객자동차터미널 용지로 지정하여 매각공고(00광역시 도시개발본부장 명의로 공고됨, 이하 ‘1차 매각공고’라고 한다) 를 하였으나 매각이 되지 않자, 2001. 7. 21. 매각조건을 완화(매각가격을 13,575,480,000원으로 낮추고, 잔금을 5년 균등 분할납부 조건)하여 다시 매각공고(이하 ‘2차 매각공고’라고 한다)를 하였는데 등록일(2001. 7. 31.)까지 입찰에 참여한 자가 없었다. 00광역시는 위 1차 매각공고시 입찰참여자가 없자 1999. 12. 16. 원고를 포함한 전국여객자동차터미널사업자협회 회원에게 이 사건 토지의 매각에 참여하여 줄 것을 권유하는 공문을 보내기도 하였다.

(다) 이후 원고는 위 2차 매각공고의 등록일 다음날인 2001. 8. 1. 00광역시와 사이에 이 사건 토지를 2차 매각공고상의 공급가격(매각가격)인 13,575,480,000원에 매수하는 내용의 매매계약(매매계약서는 00광역시 도시개발본부장 명의로 작성됨, 이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다)을 체결하였는바, 이 사건 매매계약의 주요 내용은 다음과 같다.

제1조(용지의 용도) 00광역시는 이 사건 토지의 용도를 여객자동차정류장용지로 지정하고, 원고는 이를 지정용도로 사용할 것을 승낙한다.

제2조(매매대금) 매매대금은 13,575,480,000원으로 한다(계약보증금은 대금의 10%, 잔금은 계약일로부터 5년 내에 균등분할 상환)

제15조(계약의 해제)

① 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 00광역시는 30일간의 기간을 정하여 이행의 최고를 한 후 그 기간 내에 이행이 없을 경우 이 계약을 해제할 수 있다.

1. 원고가 허위의 진술, 부실한 증빙서류의 제시, 담합, 기타 부정한 방법에 의하여 목적용지를 매입하였을 때

2. 원고가 이 사건 토지를 지정용도 사용 전 원고의 동의 없이 타인에게 양도 또는 임대하였을 때

3. 원고가 제15조 각호의 사유로 기한의 이익을 상실하여 00광역시로부터 전액 즉시 변제의 요구를 받고도 그 이행을 하지 않을 때

4. 기타 원고의 귀책사유로 인하여 이 계약의 순조로운 이행이 심히 지연되거나 계약을 존속시킬 수 없는 것으로 인정되는 때

⑤ 제1항 각호의 1에 해당하는 사유로 인하여 이 계약이 해제되었을 때에는 00광역시는 원고로부터 수납한 매매대금 중 총 매매대금의 10% 해당액을 위약금으로 귀속하고 나머지 금액을 반환한다.

(2) 이 사건 터미널사업 면허신청 경과

(가) 원고는 이 사건 매매계약 체결 후 건축설계 및 교통영향평가 등에 관한 용역계약을 체결하는 한편, 2001. 9. 13. 00광역시장에게 이 사건 토지에 지하 1층, 지상 4층 규모의 가칭 ‘00종합터미널’(이하 ‘이 사건 터미널’이라 한다)을 건축하여(2005. 12. 준공 예정) 터미널사업을 운영한다는 사업계획으로 여객자동차터미널사업 면허신청을 하였다.

(나) 이에 대하여 00광역시장은 2001. 9. 21. 원고에게 지방공사 00터미널이 1994. 11. 3. 이미 ‘00종합터미널’(00 0구 00동 소재 터미널)의 명칭으로 터미널사업 면허를 취득하였음을 이유로 터미널 명칭을 재검토하고, 손익계산서, 재무제표, 임원명단, 면허신청에 관한 총회 및 이사회 의결서 사본의 원본대조필 날인을 2001. 9. 24.까지 보완하여 제출할 것을 요청하였다.

(다) 원고는 2001. 9. 26. 위 면허신청을 취하하였고 이에 따라 00광역시장은 2001. 9. 28. 위 신청 서류를 반려하였다.

(라) 이후 원고는 2001. 11. 20. 00광역시 0구청장에게 여객자동차운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것) 제45조 제1항에 따라 기존의 여객자동차터미널사업면허에 따른 터미널의 위치 및 규모를 기존의 용현동 터미널에서 이 사건 터미널(명칭 : 00고속버스 및 시외버스 공용정류장, 공사준공예정일 : 2003. 5.)로 변경하는 내용의 여객자동차터미널 위치·규모 변경인가신청을 하였고, 이에 대하여 00광역시 0구청장은 2001. 11. 22. 원고에게 위 변경인가신청을 관할관청인 피고에게 이첩하였다고 통보하였다.

(3) 피고에 대한 터미널시설 건축심의신청 경과

(가) 원고는 2001. 10. 16. 피고에게 이 사건 터미널 신축과 관련하여 건축심의를 신청하였고, 이에 대하여 피고는 2001. 10. 22. 원고에게 ① 건축계획상 판매시설 등의 면적이 정류장시설 면적을 초과하여 00광역시 00택지개발지구 상세계획시행지침인 계산구역지구단위계획 시행지침(이하 ‘이 사건 시행지침’이라 한다) 제84조 제2항의 규정에 적합하지 않으므로, 이 사건 시행지침 제100조에 의한 00광역시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 위 시행지침 규정의 변경이 선행되어야 하고, ② 터미널사업은 환경·교통·재해등에관한법률에서 정한 교통영향평가 대상사업으로 교통영향평가에 대한 심의결과에 따라 건축계획의 변경이 불가피하고, 심의결과가 반영된 건축계획에 대하여 건축위원회의 심의가 선행되어야 하므로, 위 사항을 이행하여 보완ㆍ제출할 것을 통보하였다.

(나) 위 보완요구에 대하여 원고는 2001. 10. 26. 피고에게 ① 이 사건 시행지침 제84조 제2항의 건축면적 초과 부분에 관하여는 위 시행지침 제100조에 따라 건축허가 관청인 00광역시 계양구의 도시계획위원회의 심의절차 이행만으로 피고의 완화 및 조정이 가능하고, 별도의 시행지침 변경절차는 불필요하며, ② 교통영향평가서는 건축위원회 심의시에 차질 없이 제출할 것이라는 내용의 회신을 하였고, 이에 대하여 피고는 2001. 11. 6. 원고에게 00구역지구단위계획의 변경은 00광역시장이 입안하고 00광역시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 도시계획(지구단위계획)의 입안은 그 구역을 관할하는 00광역시장이 하거나 주민이 입안을 제안할 수 있으므로, 기 보완요구 사항대로 빠른 시일 내에 보완ㆍ제출할 것을 재차 통보하였다.

(다) 그러나 원고는 2001. 11. 14. 피고에게 이 사건 시행지침 제100조에 따라 00광역시 계양구청 도시계획위원회의 심의절차를 거쳐 이 사건 시행지침 제84조의 적용을 일부 조정·완화할 수 있도록 요청한 것이고, 위 시행지침의 변경을 요청 또는 신청한 것이 아니라는 내용의 회신을 하였고, 이에 대하여 피고는 2001. 11. 16. 원고에게 ① 원고가 제출한 건축심의 신청은 건축위원회 심의를 신청한 것인데, 이 사건 시행지침 제100조 관련 사항은 건축위원회가 아닌 도시계획위원회에서 심의되어야 할 사항이고, ② 이 사건 시행지침 제100조 관련 사항에 대하여는 원고가 도시계획위원회 심의신청 등 필요한 절차를 이행하여야 할 사항이며, ③ 원고가 신청한 건축심의는 건축계획이 이 사건 시행지침 제84조 제2항 규정에 적합하여야만 피고의 건축위원회에 안건이 상정되고 심의될 수 있으므로, 빠른 시일 내에 건축심의가 이루어질 수 있도록 기 보완요구한 사항들을 보완ㆍ제출할 것을 통보하였다.

(라) 그럼에도 원고가 위 보완요구 사항들을 이행하지 아니하자, 피고는 2001. 12. 21. 원고에게 ‘2001. 12. 27.까지 그동안 추진사항 및 건축심의 신청을 계속 진행할 것인지 여부 등에 관한 의견서를 제출하고, 만약 의견서를 제출하지 않을 경우에는 관련 서류 준비 후 건축심의를 재신청하는 것으로 간주처리할 것’임을 통보하였으나, 원고는 위 통보취지에 따른 의견서를 피고에게 제출하지 않았다.

(4) 00광역시장에 대한 이 사건 시행지침 변경요청 경과 등

(가) 원고는 2002. 1. 4.경 00광역시장에게 터미널 내 판매시설이 주민생활에 필요하다 등의 내용의 주민제안서를 첨부하여 이 사건 시행지침 제84조 제2항에서 정한 판매시설, 정류장시설의 면적, 위치에 관한 기준을 변경해 줄 것을 요청하였다가 이에 대한 00광역시장의 검토결과 통보를 받고 나서, 원고는 2002. 4. 20. 00광역시장에게 이 사건 공익사업(터미널사업)을 추진하였으나 00광역시의 과도한 이중규제 등으로 사업성 결여를 극복할 방법이 없어 이 사건을 포기함과 아울러 2002. 1. 4. 제출한 주민제안서를 철회하고 이 사건 매매계약도 해지할 예정이라는 내용의 회신을 하였다.

(나) 이후 00광역시장은 2002. 7. 12. 이 사건 시행지침 제84조를 변경하여(정류장부지 내 정류장시설 면적을 70% 이상으로 정함) 고시하였으나, 원고가 피고에게 건축심의를 요청한 건축설계는 위와 같이 변경된 시행지침 제84조의 규정에도 부합하지 않았다.

(다) 이후 원고는 2003. 2. 28. 00광역시 도시개발본부장에게 이 사건 토지를 제3자에게 매각하는 것에 대한 동의를 요청하였으나, 00광역시는 2003. 5. 9. 원고의 위 매각동의 요청을 거부하였고, 원고는 2003. 6. 27. 감사원에 위 거부처분을 취소하여 줄 것을 청구하기도 하였다.

(5) 이 사건 토지에 대한 소유권취득 및 그 이후 터미널사업 추진 경과

(가) 원고는 이 사건 매매계약 내용에 따라 2006. 7. 28.까지 잔금을 분할완납하고, 같은 해 7. 31. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료하였다.

(나) 원고는 다시 2007. 1. 26. 00광역시장에게 판매시설, 자동차정류장 시설 면적 등 기준에 관한 이 사건 시행지침의 변경을 요청을 하였으나, 00광역시장은 2007. 2. 28. 원고에게 이 사건 시행지침은 원고의 제안에 의하여 00광역시 고시 제2002-157호(2002. 7. 13.)로 변경ㆍ고시한 내용으로 제안 당시와 시행지침을 변경하여야 할 변경 요인이 없으므로 현재 상황에서는 도시관리계획 입안에 반영이 불가하다는 내용으로 통보하였다.

(다) 한편, 원고는 이 사건 과세기준일(2007. 6. 1.) 이후이자 이 사건 처분(2007. 9. 10.)이 있기 직전인 2007. 8. 28. 00광역시장에게 다시 여객자동차터미널사업 면허신청을 하였는데, 이에 대하여 00광역시장은 2007. 9. 11. 원고에게, 터미널 건립에 대하여 2002년도부터 집단 민원이 발생하였고, 현재에도 주민의견이 나누어져 사업 추진에 많은 장애가 예상되므로 원활한 사업추진을 위하여 행정절차법 제22조 규정에 의하여 사전에 사업계획을 주민들에게 설명하고 의견을 수렴한 후 추진할 예정이므로 위 면허신청을 반려하며, 피고와 협의하여 주민설명회를 개최할 계획이므로 설명회에 사용할 설명자료를 작성·제출하고, 특히 2002년 당시 집단 민원에서 제기된 주변 교통 혼잡과 환경오염의 해소대책을 포함하여 달라는 취지의 통지를 하였다.

(라) 이에 따라 원고는 2008. 3. 18. 00광역시장에게 주민설명회 설명자료를 제출하였으나, 00광역시장은 2008. 3. 28. 원고가 제출한 주민설명회 설명자료가 이 사건 시행지침 제84조의 기준에 부합되지 않는다는 취지의 통보를 하였다.

(마) 다시 원고는 2008. 4. 30. 00광역시장에게 여객자동차터미널사업 면허신청을 하면서 주민설명자료를 제출하였는데, 00광역시장은 2008. 5. 13. 주민설명회(보완) 자료가 원고가 2008. 3. 20. 제출한 자료와 현격한 차이가 있어서 상세한 검토를 하고 있다는 등의 이유로 위 신청을 반려하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 30호증, 을 제1 내지 7호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 첫 번째 주장에 관한 판단

지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제182조 제1항 제3호 라목 및 지방세법 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제132조 제4항 제27호는 재산세 분리과세대상토지의 하나로 ‘여객자동차운수사업법의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널용 토지’를 규정하고 있고, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하며, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으므로, 당해 과세연도 과세기준일 현재 여객자동차운수사업법의 규정에 의하여 여객자동차터미널용 토지로 면허 또는 인가를 얻지 못한 토지는 분리과세대상토지에 해당하지 않는다고 할 것이고, 토지에 대한 재산세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 여객자동차터미널사업의 면허 또는 인가를 받지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 규정 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다고 할 것이다(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결, 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 등 참조).

따라서 앞서 본 바와 같이 이 사건 재산세 과세기준일(2007. 6. 1.) 현재 이 사건 토지에 관하여 여객자동차터미널 사업면허를 받지 못하여 이 사건 토지가 여객자동차터미널용으로 사용되지 않고 있는 이상, 과세기준일 현재 여객자동차터미널사업의 면허 또는 인가를 받지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 하더라도 이 사건 토지가 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제27호가 정한 분리과세대상토지에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 두 번째 주장에 대한 판단

(가) 원고는, ① 00광역시장은 원고에게 이 사건 토지를 매각하기 위하여 이 사건 터미널사업에 대한 적극적인 행정지원, 즉 여객자동차터미널 사업면허 및 터미널 공사시행 인가를 조속히 이루어지도록 하는 등 여객자동차터미널 운영을 위해 필요한 모든 행정적 지원을 약속하였고, 피고 역시 관련 행정지원을 약속하였으며, 원고는 이를 신뢰하여 이 사건 토지를 매수하였는바, 00광역시장 및 피고의 위와 같은 행정지원 약속은 피고의 이 사건 토지에 대한 감면된 세액부과의 약속에 준하는 공적 견해표명으로 볼 수 있고, 이러한 신뢰에 원고의 귀책사유가 없으므로 이 사건 토지를 분리과세대상토지가 아닌 종합합산과세대상토지로 분류하여 이루어진 이 사건 처분은 신의성실의 원칙에 반한다는 것이고, ② 또한 00광역시장이 원고에게 이 사건 토지를 매각할 당시 이 사건 토지의 용도를 여객자동차정류장 용도로만 한정하고 위와 같은 적극적인 행정지원을 약속하였음에도 이 사건 토지를 여객터미널 부지로 사용하기 위한 원고의 일련의 신청에 대하여 피고 또는 00광역시장이 정당한 사유 없이 거부하였음에도 피고가 이 사건 토지에 대한 재산세를 부과함에 있어서 이 사건 토지가 여객자동차터미널용으로 사용되지 않고 있다는 이유로 종합합산과세대상토지로 분류하여 과세한 것 또한 신의성실의 원칙에 반하여 위법하다고 주장한다.

(나) 일반적으로 조세법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것인바, 위 요건의 하나인 과세관청의 공적인 견해표명은 원칙적으로 일정한 책임 있는 지위에 있는 세무공무원에 의하여 이루어짐을 요하되, 과세관청의 공적 견해표명이 있었는지 여부를 판단함에 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 납세자의 신뢰가능성 등에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1996. 1. 23. 선고 95누13746 판결 등 참조).

한편, 앞서 본 바와 같이 토지에 대한 재산세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 또는 신의성실의 원칙에 반하여 위법한지 여부를 판단함에 있어서도 이 사건 과세기준일(2007. 6. 1.)까지의 제반사정을 고려하여 판단하여야 할 것이다.

(다) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정사실 및 증인 박청삼의 증언에 의하면, 원고가 00광역시로부터 이 사건 토지를 매수하는 매매계약을 체결(2001. 8. 1.)함에 있어 00광역시로부터 이 사건 토지의 매각업무를 위임받은 도시개발본부장 및 담당부장 등과 이 사건 토지 매수관련 협의를 하면서 동인들로부터 이 사건 토지에서 여객터미널사업을 위한 인ㆍ허가 등의 행정절차 진행에 적극 협조하겠다는 취지의 이야기를 들은 사실, 이 사건 매매계약을 체결한 이후 00광역시장이 원고의 여객자동차터미널사업 면허신청을 반려 또는 보완요청하거나 원고의 이 사건 시행지침 변경요청을 받아들이지 않고, 또한 이 사건 토지의 매각동의 요청을 거부한 사실, 피고가 원고의 이 사건 터미널 신축과 관련한 건축심의신청에 대하여 여러 차례 보완요청을 한 사실 및 그로 인하여 이 사건 과세기준일 당시 원고는 이 사건 토지를 여객자동차터미널사업용 토지로 사용할 수 없었던 사실은 인정된다.

그러나 이 사건 토지에서의 여객터미널사업에 대한 행정지원 협조나 여객자동차터미널사업 면허신청 반려 및 보완요구, 이 사건 시행지침의 변경요청 불허 및 이 사건 토지의 매각동의 거부 등의 행위는 모두 과세관청인 피고와는 무관한 00광역시장 또는 그 위임을 받은 도시개발본부장에 의하여 이루어진 것이고, 위 인정사실에서 알 수 있는 위 각 행위가 이루어진 경위, 그 행위들의 성격 및 아래에서 살펴보는 바와 같은 사정 등에 비추어 볼 때 00광역시장이나 도시개발본부장이 과세관청인 피고에 준하는 지위에 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 위 각 행위가 납세자인 원고에게 세액감면에 관한 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수도 없으며(원고는, 특히 이 사건 토지 매수당시 00광역시장의 이 사건 터미널사업에 대한 적극적인 행정지원 약속이 결국 피고의 이 사건 토지에 대한 감면된 세액부과의 약속에 준하는 공적 견해표명으로 볼 수 있다는 것이나, 설령 원고 주장과 같이 00광역시장이나 피고가 원고에게 이 사건 토지의 매수를 권유하면서 이 사건 터미널사업에 대한 적극적인 행정지원을 약속하였다고 하더라도 그것이 관련 법령에서 요구되는 조건이나 제한에 관계없이 무조건적인 행정지원을 약속하였다고 보기도 어려울 뿐만 아니라 그러한 행정지원의 약속을 이 사건 토지에 대한 재산세 감면에 대한 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수도 없다), 또한 원고의 위 건축심의신청에 대한 피고의 보완요청 행위가 원고에게 세액감면에 대한 공적 견해를 표명한 것으로 볼 수도 없으므로, 나머지 요건들에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분이 신의성실의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

나아가 보더라도, 위 인정사실에서 알 수 있는 이 사건 과세기준일 당시까지의 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 매매계약 체결 이후 원고가 이 사건 토지를 여객자동차터미널용으로 사용하기 위하여 피고에게 건축심의를 요청하면서 제출한 건축설계는 당시 이 사건 토지가 속해 있는 계산구역의 지구단위계획 시행지침인 이 사건 시행지침 제84조 규정에 반하여 판매시설의 면적에 관한 기준을 초과하고, 매표실과 대합실의 면적이 기준보다 부족하게 설계된 점, ② 그런데 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 법률) 제45조에 의하면 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하여야 하고, 같은 법 제18조, 제20조, 제24조 등의 규정에 의하면 지구단위계획(도시계획법 제3조 제3호, 제4호)을 포함한 도시계획의 입안권자는 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로서, 주민은 시·도지사 등에게 도시계획입안을 제안할 수 있고, 시·도지사 등은 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시계획을 결정할 수 있는바, 위 규정내용에 비추어 볼 때 피고가 원고의 건축심의신청에 대하여 심의신청한 건축설계가 이 사건 시행지침에 부합하지 않음을 이유로 00광역시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 시행지침 중 해당 내용의 변경이 선행되어야 한다는 등의 취지로 보완요청을 한 것이 부당하다고 보기는 어려운 점, ③ 그럼에도 원고는 계속하여 피고에게 이 사건 시행지침 중 건축물의 용도에 관한 규정부분(이 사건 시행지침 제84조)을 조정ㆍ완화하여 적용할 것을 주장하다가 뒤늦게 00광역시장에게 주민의 편의 등을 이유로 위 시행지침 규정내용의 변경을 요청하였으나, 원고의 요청대로는 이 사건 시행지침이 변경되지는 아니하였고, 결국 원고는 이 사건 시행지침이 정한 판매시설 및 정류장시설 등의 위치ㆍ면적에 관한 규제로 인하여 사업성(수익성)이 없다는 이유로 이 사건 토지에서의 터미널사업을 포기하고 이 사건 매매계약을 해지할 예정이라는 통보를 하면서, 피고에 대하여는 보완요청 사항을 그 기한까지 이행하지 않은 점, ④ 비록 2002년경부터 이 사건 토지에 터미널 설립을 반대하는 주민들이 있었다고 하더라도, 위 인정사실에서 본 바와 같은 원고의 피고에 대한 건축심의신청 경과나 00광역시장에 대한 이 사건 시행지침 변경요청 경과 등에 비추어 볼 때, 피고나 00광역시장이 민원을 주된 이유로 원고의 신청이나 요청을 거절 또는 반려한 것이라기 보다는 오히려 원고 측의 보완요청 지연 또는 불이행 등에 따른 것으로 보이는 점 등의 사정을 종합하여 보면, 00광역시장이나 피고의 위와 같은 반려, 거부 또는 보완요청 등의 행위가 이 사건 토지에 대한 세액감면, 즉 이 사건 토지를 분리과세대상토지로 분류하여 과세할 것이라는 취지의 과세관청의 공적 견해를 표명한 것으로 보기는 어렵고, 또한 그와 같은 행위들로 인하여 원고가 이 사건 토지가 분리과세대상토지로 분류되어 과세될 것이라고 신뢰하고 이에 따라 어떤 행위로 나아갔다고 볼 만한 사정도 보이지 않는다.

따라서 이 사건 처분이 신의성실의 원칙에 반하여 위법하다는 원고의 위 주장도 이유 없다고 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【관계법령】

■ 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것)

제182조 (과세대상의 구분)

① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야

다. 제112조제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 각호외의 부분 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지와 동조동항의 규정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지

라. 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

② 주거와 주거외의 용도에 겸용되는 과세대상의 구분방법, 주택부속토지의 범위산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

■ 지방세법 시행령 (2007. 9. 28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것)

제132조(분리과세 대상토지의 범위)

④ 법 제182조 제1항 제3호 라목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호 내지 제11호의 규정에 의한 토지는 동호 규정에 의한 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다. <개정 2005.4.22, 2005.7.27, 2005.12.31, 2006.2.8>

27. 「여객자동차 운수사업법」및 「화물유통촉진법」의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널 및 화물터미널용 토지

■ 여객자동차 운수사업법

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

5. "여객자동차터미널"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 장소가 아닌 곳으로서 승합자동차를 정류시키거나 여객을 승하차시키기 위하여 설치된 시설과 장소를 말하며, 그 종류는 국토해양부령으로 정한다.

가. 도로의 노면(노면)

나. 그 밖에 일반교통에 사용되는 장소

6. "여객자동차터미널사업"이란 여객자동차터미널을 여객자동차운송사업에 사용하게 하는 사업을 말한다.

제36조(여객자동차터미널사업의 면허)

① 여객자동차터미널사업(이하 "터미널사업"이라 한다)을 경영하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 면허를 받아야 한다.

■ 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)

제3조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

3. "도시계획"이라 함은 도시의 개발·정비·관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.

가. 도시계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

나. 지역·지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

다. 개발제한구역·시가화조정구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

라. 도시기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획

마. 도시개발사업 또는 재개발사업에 관한 계획

바. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위 계획

4. "지구단위계획"이라 함은 도시계획구역의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 도시의 기능·미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 도시계획을 말한다.

제18조(도시계획의 입안권자)

① 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 입안한다. 다만, 국가계획과 관련된 경우에는 건설교통부장관이 직접 또는 관계중앙행정기관의 장의 요청에 의하여 관할 시·도지사, 시장 및 군수의 의견을 들은 후 도시계획을 입안할 수 있으며, 관계시장 또는 군수간에 광역도시계획과 관련된 도시계획의 입안에 관하여 서로 합의가 이루어지지 아니하는 때에는 도지사가 직접 또는 관계시장 또는 군수의 요청에 의하여 관할 시장 또는 군수의 의견을 들은 후 도시계획을 입안할 수 있다.

제20조(도시계획입안의 제안)

① 주민은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 다음 각호의 사항에 관한 도시계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.

1. 도시계획시설의 설치·정비 및 개량에 관한 사항

2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립에 관한 사항

제45조(지구단위계획구역안에서의 건축)

지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우와 지구단위계획의 범위안에서 건축물을 단계적으로 건축하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제46조(개발행위의 허가)

① 도시계획구역안에서 도시계획사업에 의하지 아니하고 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제2호 및 제3호의 개발행위중 산림안에서의 임도의 설치와 사방사업에 관하여는 각각 산림법 및 사방사업법의 규정에 의한다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

제85조(지방도시계획위원회)

① 다음 각호의 사항을 담당하게 하기 위하여 시·도에 각각 특별시도시계획위원회·광역시도시계획위원회 및 도도시계획위원회를 둔다.

1. 시·도지사가 결정하는 도시계획의 심의

2. 건설교통부장관의 권한에 속하는 사항중 중앙도시계획위원회의 심의대상에 해당하는 사항이 시·도지사에게 위임된 경우 그 위임된 사항의 심의

3. 도시계획과 관련된 사항에 관한 시·도지사에 대한 자문