토지 중 일부에 관하여 공원을 조성하기 위한 도시계획시설 조성계획결정이 이루어졌을 뿐 구 도시계획법에서 규정하는 것처럼 볼 만한 증거가 없으므로 토지의 A구역 등은 구 도시공원법에서 규정하는 공원에 해당한다고 볼 수 없고 산하 학교 학생들이 야외스케치 수업장 등의 목적으로 토지를 사용하여 왔다는 사정만으로는 지방세법 제186조 제1호 소정의 재산세 비과세대상인 ‘비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산’에 해당하지 않으므로 재산세 등의 부과처분은 정당하다.

1. 제1심 판결 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 제1심 판결서 제3쪽 17째줄 '지방세법'을 '지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)'으로, 제9쪽 14째줄 '지방세법 시행령'을 '지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)'으로 각 고치고, 아래 2.항과 같은 판단을 추가하는 외에는 제1심 판결 이유와 같다.

행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 해당 부분을 인용한다.

2. 추가 판단

가. 이 사건 토지 중 에이(A), 비(B), 시(C), 디(D) 구역 토지[이하 ‘에이(A)구역 등’이라 한다]에 관하여

1) 원고 주장

에이(A)구역 등은 성미산에 속하여 원래부터 수목과 녹지로 구성되어 있거나 인근 주민들이 산책 및 운동의 용도로 사용하고 피고가 보안등, 의자 등을 설치하는 등으로 이미 사실상 공원화되어 있는 ‘자연적 도시공원’(자연공원으로서의 성질을 지닌 도시공원)에 해당한다. 이러한 자연적 도시공원에 해당할 경우 이미 공원으로 형태를 갖추고 있으므로 공원조성계획이 입안되어 공원시설 종류, 위치 및 면적이 구체적으로 확정되면 곧바로 공용개시가 이루어진다. 에이(A)구역 등을 포함한 성미산 일대는 원고가 소유권을 취득한 이전부터 자연적 도시공원으로 존재하다가 일부 구역에 대하여 1993. 8. 18. 도시계획시설(공원) 조성계획결정이 이루어지면서 그 전체에 대하여 명시적 또는 묵시적 공용개시가 있었던 것으로 보아야 한다. 이와 같이 에이(A)구역 등은 자연적 도시공원으로서 이미 공중의 이용에 제공될 수 있는 형태를 갖춘 상태에 있는데, 여기에 공원조성계획결정이라는 확고한 공용개시행위까지 더해져서 도시공원이라는 공공용 재산이 성립된 것이다.

한편 조세법적 관점에서 보더라도, 재산세는 그 현황과 실질에 부합하게 과세하여야 하므로, 위와 같이 실제 이용현황이 도시공원에 해당하여 원고의 사용수익이 불가능할 정도인 에이(A)구역 등까지 과세대상으로 하는 것은 비례원칙이나 조세형평원칙 등에 반하여 위법하다.

이와 같은 사정에 비추어 에이(A)구역 등은 지방세법 제185조 제2항이 정한 비과세 대상에 해당한다.

2) 관련규정

구 도시공원법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전 것, 이하 같다) 제2조 제1호에 의하면, 도시공원은 도시계획구역 안에서 자연경관 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활 향상에 기여하기 위하여 도시계획법 제12조 규정에 의하여 결정된 것을 말하고, 같은 법 제4조에 의하면, 도시공원에 관한 도시계획이 결정된 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 시장 또는 군수는 도시공원에 관한 조성계획을 입안하여야 하는데(제1항), 조성계획은 도시계획으로 결정하여야 한다(제5항). 한편, 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 6243호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 공원은 도시계획시설에 해당하고(제2조 제1항 제3호, 제1호 나목), 그와 같은 도시계획시설 설치는 건설부장관이 하는 도시계획 결정(제12조 제1항) 및 고시(제12조 제4항), 시장 또는 군수가 하는 건설부장관에 대한 지적이 표시된 지형도 승인 신청(제13조 제1항) 및 그 승인에 따라 시장 또는 군수가 하는 고시(제13조 제4항), 건설부장관이 하는 도시계획사업 실시계획 인가(제25조 제1항), 공고공람(제25조의2 제1항)과 소유자 및 이해관계인 의견서 제출(제25조의2 제2항), 건설부장관이 하는 인가내용 고시(제26조)를 거쳐야 한다. 시행자인 시장, 군수(제23조)는 도시계획구역 안에서 도시계획사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외 권리를 수용 또는 사용할 수 있고(제29조 제1항), 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법이 준용된다(제30조 제1항).

3) 판단

이 사건 토지 중 일부에 관하여 공원을 조성하기 위한 도시계획시설 조성계획결정이 이루어졌을 뿐이고, 달리 구 도시계획법에서 규정하는 것처럼 공원조성사업의 실시계획 인가, 토지 등의 수용 또는 사용 등의 절차가 이루어졌다고 볼 만한 증거가 없으므로, 에이(A)구역 등은 구 도시공원법(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률로 명칭 변경되고 전부 개정된 규정에 의하여도 마찬가지이다)에서 규정하는 공원에 해당한다고 볼 수 없다.

또한 원고 주장의 근간이 되는 ‘자연적 도시공원’이라는 개념은 구 도시공원법을 비롯한 관련 법령 어디에도 규정된 바 없는 새로운 개념에 불과하므로, 이러한 개념에 터잡아 에이(A)구역 등에 관하여 묵시적 또는 명시적 공용개시행위 등이 있었다고 볼 수도 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

나아가, 인근 지역 주민들이 이 사건 토지에 있는 산책로, 체육시설 등을 사용하여 왔다고 하더라도 그로써 이 사건 토지가 공중의 이용에 제공될 수 있는 형태를 갖추었다고 보기도 어려운 점, 피고가 예산을 들여 이 사건 토지에 산책로와 체육시설 등을 설치한 것은 사실이나 이는 관할 행정청으로서 소극적으로 안전시설을 설치하거나 보수한 정도에 불과한 점, 원고가 이 사건 토지의 소유자로서 배타적인 사용수익권을 적극 주장하였고, 이에 대하여 피고가 그러한 권리를 인정하면서 주민 편의 등을 위하여 안전시설 설치 등의 소극적인 조치만 취하여 온 점 등에 비추어 보면, 원고가 내세우는 사정만으로는 피고가 에이(A)구역 등을 포함한 이 사건 토지를 공원으로 조성하여 일반 공중에 제공하였다고 볼 수는 없다. 위와 같이 이 사건 토지에 대한 실제 이용현황을 보더라도 소유자의 사용수익권을 배제할 정도에 이르렀다고 볼 수 없다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 비례원칙이나 조세형평원칙 등에 위배된다고 본 원고 주장은 받아들이기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

나. 이 사건 토지 중 이(E)구역에 관하여

1) 원고 주장

가)

지방세법 제186조 제1호후문은 비영리사업자가 목적사업이 아닌 다른 용도로 사용할 의도를 감추고 재산세를 회피하려는 것을 방지하기 위한 규정이다. 따라서 비영리사업자가 사업에 직접 사용할 목적으로 부동산을 취득하였으나 과세관청의 행위로 인하여 그 부동산을 직접 사용할 수 없었던 경우와 같이 그 부동산을 사업목적에 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있는 경우에는 비례원칙과 조세형평원칙 등에 따라 비과세 대상으로 보아야 한다.

나) 원고는 이(E)구역으로 원고 산하

홍익대학교부속 초중고등학교를 이전하는 학교이전계획을 승인받으려는 과정에서 피고가 원고 소유 토지가 아니라는 이유로 도시계획시설 변경결정 요청을 보류함에 따라 2006. 11. 28. 한양학원으로부터 이 사건 토지를 매수하게 되었다. 그 이후에도 피고와 서울특별시장은 이(E)구역을 포함한 성미산 일대의 종합적인 도시관리계획을 수립한 후 그 결과에 따라 후속 절차를 진행하겠다는 이유로 도시계획시설 변경결정을 지연하였다. 위와 같이 피고는 서울특별시 교육감과 유기적으로 협조하면서 원고에게 계속적으로 수차례에 걸쳐 이(E)구역을 학교부지로 사용할 수 있도록 해 주겠다는 언동을 하였고, 원고가 이 사건 토지를 매수하게 된 것도 이러한 언동을 신뢰하였기 때문이다. 원고의 귀책사유 없이 도시계획시설 변경결정이 지연되던 중 이 사건 처분이 이루어진 것인데, 이(E)구역 토지는 예정대로 학교부지로 사용되었다면

지방세법 제186조 제1호에 따라 곧바로 비과세 대상이 되었을 것이다. 피고의 공적인 견해표명에 반하여 이루어진 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위배되어 위법하다.

2) 판단

가)

지방세법 제186조 제1호후문 등에 해당하는지 여부

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2003. 1 24. 선고 2002두9537 판결 등 참조).

지방세법 제186조 제1호 등에 의하면, 초중등교육법 및 고등교육법에 따른 학교를 경영하는 자가 ‘그 사업에 직접 사용하는 부동산’에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하도록 규정하고, 다만 같은 호 후문에서 그 사업에 직접 사용할 건축물을 건축 중인 경우와 건축허가 후 행정기관의 건축규제조치로 인하여 건축에 착공하지 못한 경우의 그 건축예정 건축물의 부속 토지는 이를 그 사업에 직접 사용하고 있는 것으로 본다고 규정하고 있다. 앞서 본 법리와 위 규정내용을 종합하면, 건축물을 건축 중이거나 건축허가 후 행정기관의 건축규제조치로 착공하지 못한 경우만을 정당화 사유로 규정하고 있음이 법문상 명백하므로, 원고 주장과 같이 피고가 도시계획시설 변경결정을 지체함으로써 이(E)구역 토지를 교육사업에 직접 사용하지 못하였다는 사정만으로는 위 정당화 사유에 해당된다고 볼 수는 없다. 나아가 이와 같은 법리와 규정내용 이외에도 이(E)구역 토지 중 10년 이상 도시계획시설로서 장기 미집행된 부분에 대하여 2008년경부터 재산세 감액조치가 이루어진 점 등까지 감안한다면, 위 규정을 적용하지 않은 이 이 사건 처분이 비례원칙이나 조세형평원칙 등에 위배된다고 볼 수도 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 신뢰보호 원칙에 위반되는 것인지 여부

행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 이 사건에서 원고가 제출한 모든 증거들에 의하더라도, 피고가 원고에게 이 사건 처분 과세기준일 이전까지 이(E)구역에 관한 도시계획시설 변경결정을 하겠다거나 이(E)구역 토지는 교육목적에 직접 사용한다고 보아서 비과세 대상 부동산으로 보겠다는 등의 공적인 견해를 표명하였다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 또한 원고가 이(E)구역에 관한 도시계획시설 변경결정이 이 사건 처분 과세기준일 이전에 이루어지고 그에 따라 그 과세기준일 이전에 학교 건물 신축공사를 시작할 수 있을 것으로 믿고서 이 사건 토지를 매수하였다고 하더라도, 이러한 원고의 믿음을 신뢰보호의 원칙이 보호할 것을 예정하는 신뢰라고 보기도 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다

3. 결론

제1심 판결은 정당하다. 원고가 한 항소를 기각한다.