토지가 공유수면 매립지로서 곧바로 건축물을 축조할 경우 지반첨하로 인한 건물의 붕괴나 균열의 우려가 있는 만큼 완벽한 지질조사 동을 반드시 거철 필요가 있는 지형적 특수성에 따라서 충분한 계획설계가 필요하였으므로 토지를 매수 후 바로 공사를 착공할 수 없었던 내부적 사정이 있었다고 보아야 할 것이며，호텔건축을 위하여 토지를 취득한 후 외부적인 장애 및 내부적인 장애가 있는 상태에서도 고유 업무인 수익 사업을 위한 호텔 건축을 위하여 진지한 노력을 하였다고 할 것이므로 토지를 취득 후 1년 이내에 고유 업무에 사용하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다.

1. 이 사건 처분의 경위

원고가 1996. 4. 3. 제주시

삼도2동 1254 대 8,288.2면(일반상업지역, 도 시설계지구, 방화지구, 주차장정비지구 내의 토지로서 제주시 탑동매립지 내에 위치하고 있다- 이하 이 사건 토지라 한다)롤 호텔 건축 부지로 취득한 사실, 피고는

구 지방세법(1997. 8. 30. 법률 제5406호로 개정되기 전의 것) 제291조 제1항 제10호의 규정에 따라 취득세 및 등록세를 100분의 50 경감하였다가 원고가 이 사건 토지를 취득일로부터 1년 이내에 정당한 사유 없이그 고유 업무에 직접 사용하지 않았다는 이유로，이 사건 토지가

구 지방세법시행령(1996. 12.31. 영 제15211호로 개정되기 전의 것) 제84조의 4 제1항 제1호 소정의 법인의 비업무용 토지 에 해당하는 것으로 보아 1998. 3. 10.자로 이미 경감한 취득세 금 183,512,400원(가산세 포함)

과 이에 부가되는 농어촌특별세 금 16,821,970(가산세 포함), 등록세 금 275,268,600원(가산세 포 함)과 이에 부가되는 교육세 금 50,465,910원(가산세 포함) 합계 금 526,068,880원(가산세 포함), 그리고 위

지방세법 제112조 제2항의 중과세율을 적용하여 산출한 취득세에서 일반세율을 적 용하여 산출한 취득세를 뺀 취득세 금 2,385,661,200(가산세 포함)과 이에 부가되는 농어촌특별 세 금 218,685,610원(가산세 포함) 합계 금 2,604,346,810원(가산세 포함), 전체 합계 금 3,130,415,690원(가산세 포함)을 원고에 대하여 부과한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

2.이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

원고는 이 사건 토지를 취득 후 1년 이내에 위

지방세법시행령 84조의 4 제1항 제1호 소정 의 고유 업무에 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 주장하고，피고는 정당한 사유 가 없다고 주장하므로 그 정당한 사유의 존부에 관하여 살펴본다.

나. 사실인정

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호중, 갑2호중, 갑9호중 내지 갑62호중, 을 4호중 내지 을20호중의 각 기재，중인 조경제，이영식의 각 중언, 당원의 현장검증결과 및 변론 의 전취지에 의하여 인정된다.

(1)원고의 성격

원고는 대한교원공제회법에 의하여 교육기관ㆍ교육행정기관 또는 교육연구기관의 교육공무 원 . 교원 및 사무직원등에 대한 효율적인 공제제도를 확립함으토써 이들의 생활안정과 복리를 중진함을 목적으로 설립된 비영리특수법인으로 원고의 주된 업무는 회원에 대한 급여, 회원을 위한 각종 복리, 후생시설의 운영, 기금조성을 위한 사업이다.

(2)이 사건 토지의 매입 경위

(가) 제주호텔 1차 부지 매입 및 1차 부지 상의 제주호텔 건축 사업추진 경위원고는 자산의 안정적 운용과 회원복지시설의 확충 둥을 위하여 1992년부터 제주지역에 교 원복지시설인 호텔 건축을 위한 부지 물색을 추진한 뒤 1992. 5. 2.부터 제주시

삼도2동소재탑동매립지와 중문단지 내 고려호텔부지 및 제주민속촌부지 등에 대하여 사업타당성 검토를시작하였으며, 그 후 1992. 6. 9.부터 합필을 전제로 한 탑동매립지 2개 필지(제주시

삼도2동 1254, 1255 양 필지로서 그 필지 사이에는 도시설계 상 폭 8m의 도로가 있었다)와 고려호텔 부지 2곳으로 대상지역을 맙축하여 구체적인 부지 선정 작업을 하였다. 원고는 1992. 11. 2. 탑 동매립지가 호텔건축 부지로 최적이라는 판단하고 위 2개 필지의 합필 가능성을 검토하였는데 인ㆍ허가 절차의 어려움과 지역주민의 민원소지에 대한 우려 등으로 우선 1개 필지만 매입하 여 호텔건축을 추진하기로 결정하고, 1992. 11. 30. 부지매입에 대한 교육부장관의 승인을 얻어 제주시

삼도2동 1255 대 ll,524.7㎡(이하 1차 부지라고 한다)에 대한 매매계약을 체결하고 1993. 2. 12. 소유권이전절차를 완료하였으며，1993. 9. 8. 호텔건축을 위한 사업계획 용역계약을. 신라호텔과 체결하였고, 1994. 4. 23. 제주호텔 건축계획 및 건축예산에 대한 교육부장관의 승 인을 얻은 후 1994. 6. 17. 제주호텔부지 지질조사용역계약을 체결하였으며, 1994. 9. 16. 제주호 텔설계 현상공모 당선작을 확정하여, 1994. 11. 10. 주식회사 간ㆍ삼종합건축사무소와 설계용역 계약을 체결하고, 1995. 5. 2. 교통영향평가 심의 확정을 받고, 1995. 9. 7. 관광숙박업사업계획 승 인을 받아, 1995. 9. 29. 건축허가 승인 둥의 절차를 거쳐 1995. 12. 20. 제주호텔 기공식을 시작 으로 공사를 진행하였다.

(나) 이 사건의 토지의 매입탑동매립지 2개 필지 전부를 포함하는 호텔 건축이 무산된 이후 도시계획 관련 법령의 정 비로 인허가업무절차의 간소화가 추진되고 민선자치단체장의 출범올 계기로 지역개발사업에 대한 지방자치단체의 적극적인 지원이 가시화되었고, 제주도가 제주지역에 대규모 컨벤션센터 와 숙박시설의 확충을 기대하고 있어서 제주지역에 관광시설을 투자할 여건이 크게 호전되었 다. 이에 원고는 1995. 9. 18. 제주도 관광문화국장, 제주도의회 관광개발위원, 남제주군 부군수, 남제주군 의회 의원, 서귀포시 의회 의원, 서귀포사 관광과장, 서귀포시 관광과 실무직원 등 제 주지역 관계자와 협의회를 개최하였는데 관계자로부터 위 2개 필지의 합필을 위한 도시설계변 경 등에 대해서 긍정적으로 검토를 하여 보겠다는 취지의 의사를 확인하였다. 원고는 1995. 10.6.위 2개 필지의 합필을 전제로 컨벤션센터를 완비한 특1급 호텔 사업의 타당성을 검토한 후, 교육부장관의 승인을 받아 1996. 2. 29. 이 사건 토지에 관하여 주식회사 범양건양과 사이에 금 15,292,700,000원에 매수하기로 하는 계약을 체결하고서 1996. 4. 3. 매매대금을 완납하고 소유 권이전등기를 경료하였다.

(3)호텔건축 업무 추진 경과

(가) 원고의 업무추진 경과원고는 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기가 경료되기 이전인 1996. 3. 20. 사업계획용역 의뢰 작업을 추진하여 1996. 3. 29. 총 4개 업체로부터 제안서를 접수하고, 자체심사를 거쳐 위 소유권이전등기가 경료된 다음날인 1996. 4. 4. 세종경영연 구원과 연구용역 계약을 체결하였다. 원고는 1996. 4. 9. 위 연구용역의 효율성을 높이기 위하여 2개 필지의 합필 여부에 따른 각각의 대안에 대하여 심층적으로 연구할 것올 요청하는 간담회를 개최하였고, 2개 부지의 합필 가 능성이 점차 높아짐에 따라 1996. 5. 18. 연구용역 중간보고시 합필을 전제로 하는 추가연구용 역 의뢰를 결정하고, 1996. 5. 28. 연구용역 중간보고협의회를 개최하였으며, 1996. 7. 11. 연구용 역결과물에 대한 최종보고시 합필이 가능한 경우 위 1차 부지와 이 사건 토지 상에 컨벤션센 타를 주축으로 하는 지하 2층과 지상 9충의 단일 건물을 짓는 방안과 합필이 되지 않는 경우 1차 부지에 설립되는 호텔 본관과 별도로 이 사건 토지에 별관으로 지하 1층 지상 6충 건물을 짓는 방안에 관하여 충분한 대안을 갖고 업무를 추진하기로 결정하였다. 원고는 1996. 7. 13.제주시로부터 탑동매립지 도시설계 재정비용역을 의뢰 받아 시행하는 반종합설계사무소로부터 탑동매립지 도시설계 재정비계획에 따른 의견청취 공문을 접수하고서 1996. 8. 1. 제주시에게 탑동매립지 도시설계시 위 2필지의 합필을 요청하는 공문을 발송하고, 1996. 8. 1.부터 같은 해:⑩ 8. 3.까지의 사이에 피고를 비롯한 관계자들에게 제주호텔 사업계획을 보고하면서 호텔 부지의 합필을 건의한 뒤, 1996. 8. 28. 위 반종합설계사무소에 위 2개 필지의 합필을 요망하는 원고의 의사를 밝혔다. 그리고 원고는 1996. 9. 14.부터 같은 해 9. 22.까지 관련 실무자들이 호주, 인도 네시아，태국 둥 외국의 호텔들을 대상으로 자료조사를 실시하였고, 이러한 기초자료를 토대로 1996. 11. 20. 원고의 운영위원회 회의에서 이 사건 토지에 제주호텔 별관을 건축하는 계획과 1 차 부지의 제주호텔 본관의 설계를 변경하여 대규모의 컨벤션센터 등 다양한 부대시설을 추가 로 설치하여 국제규모의 특급호텔로 건축하기 위한 제주호텔건축계획안을 의결하고 세부사항은 이사장에게 위임하기로 의결하였다. 이에 원고는 1996. 12. 5. 교육부장관으로부터 당초 투자규모 890억 원의 당초계획을, 투자규모 1,563억 원으로 변경하는 내용의 제주호텔건축계획변경 안에 대하여 승인받았다. 한편 원고의 이사장에 대한 임면권은 사실상 정부에서 행사하고 있었 는데 1996. 7. 1. 취임한 이천수 이사장이 취임 후 6개월여 만인 1997. 1. 6. 사임하고 1997. 1.7.신임이사장이 취임하여 업무를 연속적으로 추진할 수 없었다. 원고의 신임 이사장은 1997.1. 29.부터 같은 해 1. 31.까지 피고와 관련 업무 국장 둥을 만나 위 2필지의 합필 방안에 관한 협의를 하였다. 원고는 1997. 3. 20. 교육부장관의 1996. 12. 5.자 사업승인에 의한 그 사업숭인행범위 내에서 공사실행계획을 수립ㆍ확정하였고, 1997. 3. 29. 위 2필지 호텔 부지 합필을 내용 으로 하는 도시설계재정비안 공람이 공고되자 이를 기초로 본격적으로 이 사건 토지 위에 제 주호텔을 건축하는 사업올 추진하였다. 원고는 1997. 4. 18. 2개 필지의 합필을 전제로 1개동으 로 이루어진 특1급 호텔을 건축하기 위한 실행업무에 착수하여, 1차 부지에서 진행중이던 공사 를 중지시킨 뒤, 1997. 5. 8. 주식회사 간ㆍ삼종합건축사사무소와의 사이에 위 1차 부지 및 이 사건 토지상에 건축할 호텔설계변경계약을 체결하였고, 이를 바탕으로 1997. 6. 26.부터 1997.12. 4.까지 사이에 5회에 걸쳐 호텔건축추진자문위원회에서 평면도 등 구체적인 설계도면 검토 와 부문별 인테리어 검토를 계속하였다. 위 제주호텔의 건축은 바다를 매운 매립지에 대형 건 물을 건축하는 것이어서 통상의 대지에서의 건축과는 달리 설계에 있어서 큰 차이가 있고, 특 히 매립지의 특성상 물의 수위가 높아 건축물의 안전을 확보하기 위해서는 물을 차단하는 공법을 사용하여야 했으며, 그 설계에 상당한 인력과 시간이 소요되었고, 제주호텔은 처음에는 1 차 부지에만 건축하는 것으로 설계되었다가 이 사건 토지가 제주호텔의 건축 부지로 추가되었 기 때문에 기존의 설계를 전면 수정하여 고객 동선, 서비스 동선, 차량 동선 둥 호텔의 주요 기능을 대폭 변경하는 새로운 설계도를 작성하여야 했다. 그 사이 1997. 8. 22. 탑동도시설계 재정비계획이 확정 o 공고되었고, 원고는 1998. 1. 5. 제주시로부터 교통영향심의필중을 교부받 았다. 원고와 제주시는 1997. 9. 4.부터 1997. 12. 12.사이에 제1차 부지 중 730rf롤 1255의 1 토 지로 분할하여 분할된 토지와 제주시 소유의 위 8m 도로 부지 인 1264의 1 토지를 상호 교환하 는 일을 추진하여 1998. 3. 30. 토지교환계약올 체결하였다. 이에 원?998. 3. 31. 제주도지 사로부터 1차 부지와 이 사건 토지 위에 연면적 62,656.39㎡의 지하 1층, 지상 9층의 제주호텔 건축을 위한 관공숙박사업변경승인을 받고서，피고로부터 1998. 4. 6. 건축허가를 받아, 1998. 4. 16. 공사에 착공하였다.

(나) 제주시에서 행한 2필지의 합필과 관련한 탑동매립지 도시설계 재정비 경과 1992. 5. 29. 탑동매립지 도시설계 승인이 있은 뒤 피고는 5년 이내에 도시설계를 재정비하 도록 되어 있는 건축법 제63조의 규정에 따라 1996. 5. 6. 탑동매립지 재정비 용역을 시행하고, 1996. 6. 4. 종전에 도시설계용역을 맡았던 반종합설계사무소와 도시설계재정비용역 계약을 체 결하였다. 반종합설계사무소는 앞서 본 바와 같이 1996. 7. 13. 탑동도시설계 재정비 대상 토지 소유자의 의견청취를 하고자 원고에게 의견의 제출을 요구하였다. 원고는 앞서 본 바와 같은 1996. 8. 1. 피고에게 2필지의 합필올 내용으로 하는 도시설계변경을 요청하였고, 같은 달 28. 반종합설계사무소에 같은 취지의 의견올 체 출하였다. 반종합설계사무소가 1996. 10. 25. 도시 설 계 재정비 성과품을 피고에게 제출하여, 1997. 3. 27. 위 2필지의 합필올 내용으로 하는 탑동도 시설계 재정비안이 공람을 위하여 공고되었다. 원고는 1997. 4. 28. 위 공람에 대한 원고의 의 견을 제출하였고, 피고는 1997. 6. 18. 제주도지사에게 위 도시설계 재정비 숭인을 신청하였으 며, 제주도지사로부터^11. 재정비 승인이 있은 뒤 용역을 완료하여 1997. 8. 23. 탑동도 시설계 재정비ㆍ용역수월및 고시계획결정변경 고시가 되었다.

다. 판단

위

지방세법시행령 제84조의 4 제1항이 법인이 토지를 취득한 날로부터 1년 내에 정당한 사유 없이 그 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지에 대하여 취득세를 중과하도록 규정한 취지는 법인이 고유 목적 이외의 토지를 취득 보유함으로 인한 비생산적인 투기의 조 장을 방지하고, 토지의 효율적인 이용을 꾀하려는데 있다 할 것이며, 위 시행령 소정의 정당한 사유란 법령에 의한 금지, 제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함한다고 할 것이고, 나아가 그 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 그 중과의 입법취지를 충분히 고려하면서 그 해당 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지의 여부, 토지의 취득목적에 비추어 이를 고유 목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유 및 그 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이고, 당해 법인이 고유 업무에 직접 사용하기 위하여 당해 토지 상에 건축물을 신축을 하는 행위는 고유 목적 사업을 위한 준비단계에 불과한 것으로서 그 자체로서는 고유 업무라고 할 수 없으나, 다만 그 일련의 준비행위가 정상적인 것으로서 당해 토지를 직접 사용하지 못하고 있는데 대하여 정당한 사유로 인정되는 경우라면 비업무용 토지에서 제외되는 것이라고 할 것이다(

대법원 1994.4. 26. 선고 93누14875 판결 등 참조). 위 인정사실에 의하면 1996. 7. 13. 도시설계 재정비에 관한 의견수렴 시점부터 1997. 8. 23. 탑동도시설계재정비공고 시점까지 약 13개월 동안은 위 2필지의 합필이 유동적인 상태에 있었기 때문에 그 합필 여하에 따라서 원고가 건축할 제주호텔의 규모，형태, 방향 등을 달리 확정 할 수밖에 없어 원고가 이 사건 토지 위에 제주호텔의 건축공사를 진행할 수 없는 현실적인 외부적 장애가 있었다고 할 것이고, 원고의 위 제주호텔 건축사업은 그 규모가 방대하여 기본방향의 설정에서부터 전문연구기관의 사업성 검토, 건축계획의 수립, 변경설계용역의 의퇴, 교통영향의 평가, 건축허가, 건설공사의 발주까지 다단계의 과정을 거쳐야 했고 그 계획수립이나 실행예산의 편성과정 등에서 정부의 감독을 받아 교육부장관의 숭인을 받아야했기 때문에 건축허가를 얻어 실제 건축착공에 이르기까지에는 상당한 준비기간이 소요되었으며, 또한 정부가 인사권올 행사하는 원고의 이사장의 잦은 교체로 인하여 발생한 업무 공백이 발생하였고, 더욱 이 사건 토지가 공유수면 매립지로서 곧바로 건축물을 축조할 경 우 지반침하로 인한 건물의 붕괴나 균열의 우려가 있는 만큼 완벽한 지질조사 둥을 반드 시 거칠 필요가 있는 지형적 특수성에 따라서 충분한 계획설계가 필요하였으므로 원고가 이 사건 토지를 매수 후 바로 공사를 착공할 수 없었던 내부적 사정이 있었다고 보아야 할 것이며, 원고로서는 1차 부지와 이 사건 토지의 합필 가능성에 기초하여 호텔건축을 위 하여 이 사건 토지를 취득한 후 외부적인 장애 및 내부적인 장애가 있는 상태에서도 원고 의 고유 업무인 수익 사업을 위한 호텔 건축을 위하여 진지한 노력을 하였다고 할 것이므 로 결국 원고가 이 사건 토지를 취득 후 1년 이내에 고유 업무에 사용하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다 할 것이다.

3.결 론

그렇다면 위 정당한 사유가 없음을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용한다.