상고이유를 판단한다.

1. 제1, 5점에 대하여

구 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제107조, 구 지방세법시행령(1998. 7. 16. 대통령령 제15835호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제84조의4 제1항 제1호에서 말하는 각 '정당한 사유'라 함은 법령에 의한 금지·제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 중과의 입법 취지를 충분히 고려하면서 당해 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 하고 ( 대법원 1998. 11. 27. 선고 97누5121 판결, 1999. 2. 24. 선고 97누3132 판결 등 참조), 또한, 공익성이 있는 사업을 수행하는 비영리법인이라고 할지라도 토지를 취득할 당시 3년 이내에 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용할 수 없는 법령상의 장애사유가 있음을 알았거나, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황하에서 토지를 취득하였고, 취득 후 3년 이내에 당해 토지를 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 동일한 사유 때문이라면, 취득 전에 존재한 법령상의 장애사유가 충분히 해소될 가능성이 있었고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 그 사업에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 법령상의 장애사유는 당해 토지를 그 업무에 직접 사용하지 못한 데 대한 정당한 사유가 될 수 없다( 대법원 1998. 7. 10. 선고 98두7626 판결 참조).

원심은, 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 유료 양로시설을 건축하기 위하여 건축법 및 도시계획법에 의한 건축허가, 형질변경허가 등의 신청절차를 통하지 아니한 채 도시계획시설결정승인신청(이하 '승인신청'이라 한다)이라는 절차를 택한 것은, 이 사건 과세대상 토지를 취득하기에 앞서 성남시장으로부터 성남시토지형질변경등에관한세부시행기준(이하 '세부시행기준'이라 한다)에 따른 건축 및 형질변경 기준 등에 관하여 통보받은 바 있어 건축법 등에 의할 경우에는 세부시행기준에 따른 요건을 갖추기 어려워 원고의 목적사업을 수행하기 어려운 법령상의 장애사유가 있음을 알고 있었기 때문에 이를 피하기 위한 방편이었고, 일반국민이 도시계획과 관련하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 관계 법령상 근거 규정이 마련되어 있지 않으며, 행정주체는 도시계획에 대한 광범위한 재량을 가지고 있어서 원고가 유료 양로원을 도시계획시설로 설치하려고 승인신청하였다 하더라도 받아들여질지 여부가 극히 불확실하여 승인신청은 형질변경허가 등에 관한 법령상 제한사유를 해소시킬 수 있는 유효한 수단이 될 수 없다는 등의 이유를 들어, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 3년의 유예기간 내에 그 사업 또는 고유업무에 사용하지 못한 데 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.

원심판결 이유를 앞서 본 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은, 취득세의 중과세 등과 관련한 정당한 사유의 존재나 해석에 관하여 채증법칙 위배로 인한 사실오인 또는 법리오해 등의 위법이 없다.

2. 제2점에 대하여

원심은, 성남시 담당공무원이 원고에게 승인신청절차를 통하여 유료 양로시설 설치허가를 해주겠다는 공적 견해를 표명하였고, 위 승인신청을 위한 용역업체를 알선해 주는 등으로 유료 양로시설 설치가 가능하다는 신뢰를 부여하였다는 원고의 주장에 대하여, 그 주장을 뒷받침할 만한 증거가 없을 뿐더러 그 주장과 같은 사유만으로는 법률상 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 보기 어려워, 신뢰보호의 원칙을 적용할 수 없다고 판단하였다.

원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 조치는 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인이나 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 제3, 4점에 대하여

법 제112조 제2항에서 법인의 비업무용 토지에 대하여 취득세를 중과하고 있는 입법 취지는, 법인이 고유목적 이외의 토지를 취득 보유함으로써 비생산적인 투기의 조장을 방지하고 토지의 효율적인 이용을 꾀하려는 데 있다고 할 것인바, 시행령 제84조의4 제4항 제1호 소정의 필요한 경비를 마련할 목적으로 매각하는 토지가 매각시기와 관계없이 모두 비업무용 토지에서 제외된다고 해석하는 것은 위와 같은 입법 취지를 형해화하는 것에 해당하여 받아들일 수 없으므로, 시행령 제84조의4 제1항 제1호 (라)목에서 소정의 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하기 위하여 취득한 토지의 유예기간을 3년으로 정하고 있는 점 등에 비추어 비영리법인이 토지를 취득한 후 3년 이내에 고유의 업무를 수행함에 필요한 경비를 마련할 목적으로 매각할 경우에만 시행령 제84조의4 제4항 제1호에 의하여 비업무용 토지에서 제외된다 할 것이다( 대법원 2001. 11. 30. 선고 2000두3825 판결 참조).

원심이 같은 취지에서, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 3년의 유예기간 내에 매각하지 아니하였으므로 위 토지는 시행령 제84조의4 제4항 제1호 소정의 필요한 경비를 마련할 목적으로 매각하는 토지에 해당할 여지가 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 위 시행령 규정의 해석에 관한 법리를 오해하거나 판단을 유탈하는 등의 위법이 없다.

4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2000. 12. 1. 선고 99누17271 판결】

【주문】 처분청승소

원고의 항소를 기각한다.

항소비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1,2,3, 갑 제3호증의 1,2, 갑 제4,7호증, 갑 제19,22호증의 각 1,2,3, 을 제1호증의 1 내지 4의 각 기재와 원심증인 김경율의 일부 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 1977. 6. 14. 사회복지사업법의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인으로서 의료기관의 설립운영, 노인병 연구, 노인건강관리, 노인복지향상에 대한 계몽지도를 목적사업으로 하면서 명지종합병원 및 명지한방병원을 운영하여 오다가, 의료기관 운영 대신 유료양로시설을 운영하기로 하고 1994. 12. 24. 감독관청인 서울특별시장으로부터 기본재산처분허가 및 목적사업변경을 위한 정관변경허가를 받아, 현재는 노인복지에 관한 지원사업, 재가노인복지사업 운영 및 지원, 노인교육 및 노인문화 창달 등을 정관상의 목적사업으로 하고 있다.

나. 원고는 기본재산처분허가에 따라 1995. 2. 15. 원고 소유이던 서울 서대문구 북아현동 775 등 5필지 합계 4,153.3㎡와 775 지상 건물(별지 목록 제2항 기재 부동산들)과 소외 학교법인 명지학원 소유이던 성남시 분당구 백현동 산26의 2 등 23필지 합계 153,211㎡(별지목록 제1항 기재 부동산들, 이하 이 부동산들을 ‘이 사건 토지’라 하고 별지목록 제1항 기재 (1)～(20)토지 합계 86,963㎡를 ‘이 사건 백현동 토지’, 같은 항 기재 (21)～(23)토지 합계 66,248㎡를 ‘이 사건 판교동 토지’라 한다)를 서로 교환하기로 하는 계약을 체결하고, 1995. 3. 13.경 이를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 원고는, 이 사건 토지 중 성남시 분당구 판교동 산16의 1 임야 541㎡(분할후의 것으로 보인다), 판교동 산16의 2 임야 265㎡, 판교동 산 18의 1 임야 2,056㎡, 백현동 산54의 3 임야 3,491㎡, 백현동 392의 1 답 743㎡ 합계 7,096㎡가 한국수자원공사에 의하여 수용되어 1997. 2. 21.서울특별시장의 기본재산처분허가를 받은 다음 보상금을 수령하였고, 1997. 7. 14. 별지목록 제1항 기재 (6) 내지 (11)토지 6필지 합계 2,595㎡를 소외 임시호에게 매도하는 매매가계약을 체결한 다음 1997. 7. 29. 서울특별시장으로부터 이에 대한 기본재산처분허가를 받아 1997. 10. 23. 매각하였으며, 이와 같이 수용되거나 매각된 후 남은 토지 143,520㎡(이하 이를 ‘이 사건 과세대상 토지’라 한다, 이 사건 과세대상 토지는 이 사건 백현동 토지 중 80,134㎡와 이 사건 판교동 토지 중 63,386㎡이다)는 아직까지 사업에 사용하지 아니하고 보유하고 있다.

라. 피고는 처음에는 사회복지법인인 원고가 목적사업에 직접 사용하기 위하여 이 사건 토지를 취득한 것으로 보고 「지방세법」제107조 및 제127조에 의하여 취득세 및 등록세를 부과하지 아니하기로 하였다가, 원고가 임시호에게 매각한 토지 2,595㎡에 관하여 1998. 2. 10. 법인의 비업무용토지로서 취득세 및 등록세를 중과하였으나 이에 대한 원고의 심사청구에 대하여 행정자치부장관이 1998. 9. 30. 중과세부분을 취소하는 결정을 하였다.

마. 피고는 1998. 3. 18. 이 사건 과세대상 토지에 관하여 원고가 취득일로부터 3년 이내에 그 사업에 사용하지 않았다는 이유로 면제되었던 취득세, 등록세를 추징하기로 하고 취득세 141,410,200원과 농어촌특별세 12,962,590원, 그리고 등록세 175,677,400원과 교육세 32,207,510원 이상 합계 362,257,700원(가산세 포함)을 추징하고, 아울러 법인의 비업무용토지에 해당된다는 이유로 중과세분 취득세로 919,166,370원과 농어촌특별세 84,256,920원의 합계 1,003,423,290원(가산세 포함)을 추가로 더 납부하도록 하는 지방세과세예고를 하였다.

바. 피고는 1998. 5. 10. 위와 같이 예고된 내용의 조세를 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 이 사건 토지를 정관상의 목적사업인 노인복지에 관한 지원사업에 사용하기 위하여 취득하고 고유업무에 사용하기 위하여 정상적이고 진지한 노력을 다하였는데 성남시장이 도시계획시설결정 승인신청을 반려하는 바람에 과세 및 중과세 유예기간을 도과하였을 뿐이어서 유예기간 도과에 정당한 사유가 있으므로, 면제된 취득세 및 등록세를 다시 추징하거나 이 사건 토지를 비업무용토지로 보고 중과세하는 것은 위법하고 이에 따라 취득세 및 등록세부과처분의 적법을 전제로 하는 농어촌특별세 및 교육세 부과처분도 위법하다.

(2) 원고는 성남시가 도시계획시설결정을 하여 유료양로시설설치허가를 해주겠다는 확약을 하였고 시직원이 도시계획시설결정신청을 위한 용역업체까지 알선하였을 뿐만 아니라 성남시장이 유료양로시설설치를 위한 경비를 마련하도록 2,000,000,000원의 융자추천까지 하여 주는 등 서울시 및 성남시의 유료양로시설설치가 가능하다는 언동을 신뢰하고 최선의 노력을 하였는데 성남시가 스스로 약속을 져버리고 말았기 때문에 이 사건 과세대상토지를 사용할 수 없었으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

(3) 이 사건 백현동 토지 86,963㎡는 양로원시설을 신축하기 위한 공사비 및 노인복지에 관한 지원사업을 위한 재정마련 등 고유의 업무를 수행함에 필요한 경비를 마련할 목적으로 취득한 것이므로, 이 사건 처분 중 소외 수자원공사에 의하여 수용되고 소외 임시호에게 매각한 토지를 제외하고 남은 백현동 토지 80,134㎡에 대한 이 사건 처분은 위법하다.

(4) 나아가 별지목록 제1항 (14) 내지 (20)토지 합계 46,585㎡는 1996. 2. 26. 서울특별시장이 기본재산처분허가를 하였는데, 임시호에게 매각한 토지에 관하여 중과세부분이 취소된 것에 비추어 이와 동일한 과세원칙이 적용되어야 하므로, 적어도 위 7필지에 대한 중과세처분은 위법하다는 것이다.

나. 판 단

(1) 인정사실

다음 사실은 갑 제5호증의 1 내지 4, 갑 제 6,8,11,16,19,22호증의 각 1,2,3, 갑 제7,10, 12 내지 15,17,18,20,21호증, 갑 제9호증의 1,2, 을 제6호증의 1,2, 을 제3,4,5호증의 각 기재와 원심증인 김경율의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

(가) 유료양로시설 설치 절차

① 원고는 1994. 5. 30. 서울특별시 서대문구청장에게 정관변경 및 기본재산처분허가 신청서를 제출하였는데, 그 신청에는 판교동 산18 토지 중 21,322㎡에 유료양로시설을 건립할 계획이고 교환으로 취득하는 토지 중 16필지 32,253평은 목적사업용으로, 7필지는 수익용으로 사용할 것이라는 내용이 포함되어 있었다.

② 서대문구청장은 1994. 6. 21.경 성남시장에게 그 신청에 관한 의견을 구하는 공문을 발송하였다.

③ 성남시장은 1994. 7. 22. 서대문구청장에게 원고가 유료양로시설을 건축하려는 판교동 산18 인근주민들의 불만이 팽배한 상태로서 지역개발이 선행되지 않으면 정부의 공익사업은 물론 어떠한 시설도 수용할 수 없는 여론이 있다는 것과 관계법규 검토결과 의견을 회시하였는데 그 중 도시계획법과 관련해서는 대상지역이 보전녹지지역으로 양로시설설치가 가능하기는 하지만 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준에 따라 신청지역에 기반시설이 설치되어 있거나 설치를 조건으로 하는 경우로서 임목본수도 40%이하여야 하고 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하여야 하며 건축물의 건축을 위한 토지형질변경규모는 5,000㎡ 미만의 토지만이 형질변경이 가능하다는 의견을 첨부하였다.

④ 성남시장은 1994. 8. 22. 원고에게 건축법상 보전녹지지역에서의 건축은 구 건축법 시행령 제65조 제1항 제11호(별지 관계법령 참조)에서 허용되는 기준에 따를 경우 건축허가가 가능하고, 건축물의 대지는 2m이상이 도로에 접하여야 하며, 보전녹지지역에서의 건축을 위한 토지형질변경은 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준에 따라 5,000㎡ 미만의 토지에 대하여 가능하고, 도로 및 상하수도가 설치되어 있거나 설치를 조건으로 하여야 하며, 임야가 편입되는 경우 임목본수도 40%이하여야 하고 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하여야 하며, 배수처리는 우,오수를 분리하여야 허가가 가능하다는 등 허가요건에 관한 안내를 하여 통보하였다.

⑤ 서울특별시장은 1994. 12. 24. 원고의 기본재산처분허가신청 및 정관변경허가신청에 대하여 허가를 하고 서대문구청장은 1994. 12. 29. 이를 원고에게 통보하였다.

⑥ 원고는 유료양로원시설 설치비용을 마련하기 위하여 1994. 12. 22. 성남시청을 통하여 융자신청을 하여 1995. 3. 20. 성남시장로부터 2,000,000,000원의 유료양로시설 설치융자금 배정통보를 받았다.

⑦ 원고는 1997. 6. 성남시장에게 판교동 산16외 3필지 지상에 사회복지시설인 명지실버타운을 건축할 수 있도록 도시계획시설결정승인을 하여달라는 신청서를 제출하였다가 1997. 7. 25. 이를 취하하였다.

⑧ 원고는 다시 1997. 12. 30. 성남시장에게 이 사건 판교동 토지 일부(별지목록 제1항 기재 (21)토지 25,277㎡, (22)토지 전부, (23)토지 18,917㎡)와 진입로로 사용승낙을 받은 성남시 분당구 백현동 산47의 1 임야 중 1,250㎡ 위 합계 64,287㎡를 사업시행면적으로 하여 명지실버타운이라는 명칭의 사회복지시설(유료양로시설)을 설치하기 위한 도시계획시설결정승인신청을 하였다.

⑨ 성남시장은 1998. 1. 8. 원고에게 원고가 신청한 부지가 보전녹지지역이고 임상이 양호한 산림지역일 뿐만 아니라 경사도가 약 32%로 시설물설치가 어려운 지역이라는 이유로 도시계획시설(사회복지시설)결정신청을 반려하는 취지의 통보를 하였다.

⑩ 원고는 1998. 3. 31. 반려처분에 대하여 행정심판을 제기하였으나 경기도지사는 1998. 6. 23. 행정심판의 대상이 아니라는 이유로 이를 각하하였다.

(나) 원고의 유료양로원을 설치하기 위한 노력

① 사업성검토를 위해 주식회사 서정컨설턴트(구 상호: 주식회사 새한종합설계공단)에 의뢰하여 1995. 4.과 1995. 9. 27. 사업보고를 받았다.

② 1995. 5. 15. 유신기술공사에 도시계획승인결정신청용역을 주는 계약을 체결하였다.

③ 1995. 10. 9. 양로원부지로의 진입로 확보를 위하여 백현동 산47의 1 임야 106,116㎡ 중 1,250㎡에 관하여 소유자인 소외 한국식품개발연구원으로부터 토지사용승낙을 받았다.

④ 1996. 2. 1. 한국노인문제연구소와 유료양로시설 설치운영의 사업계획서 작성에 관한 용역계약을 체결하였다.

⑤ 1996. 12. 양로원시설 건축을 위하여 한국부동산신탁주식회사와 토지신탁기본협정을 체결하고 한국부동산신탁주식회사 및 명지건설주식회사와 사이에 토지신탁약정을 체결하였다.

⑥ 1997. 3. 21. 주식회사 종합건축사사무소 삼전예컨설턴트와 도시계획시설결정승인신청에 필요한 기본계획 설계용역계약을 체결하였다.

⑦ 1997. 3. 24. 주식회사 한국리서어치와 사이에 한국노인문제연구소 작성 기본사업계획서에 대한 타당성 검토와 설계확정을 위한 전략수립을 위한 조사용역계약을 체결하였다.

(다) 원고의 이 사건 토지 일부 매각 등 처분 시도

① 1995. 2.경 이 사건 백현동 토지 중 별지목록 제1항 기재 (15) 내지 (20)토지 6필지 합계 17,031㎡를 학교법인 명지학원에게 1,532,790,000원에 매도하는 매매가계약을 체결하였으나 관할관청으로부터 허가를 받지 못하여 계약이 해제되었다.

② 1996. 2. 26. 서울특별시장으로부터 위 토지들 및 별지목록 제1항 기재 (14)토지 7필지 합계 46,585㎡에 대하여 유료양로시설건립자금충당을 위하여 하는 매각을 허가한다는 기본재산처분허가를 받았으나 매매계약을 체결하지 못하였다.

③ 이 사건 토지 중 앞서 본 토지 7,096㎡가 수도권광역상수도사업에 포함되어 수용되기에 이르자 서울특별시장은 1997. 2. 21. 위 토지에 대한 기본재산처분허가를 하였고 원고는 1997. 2. 25. 한국수자원공사로부터 보상금을 수령하였다.

④ 1997. 3. 20. 이 사건 토지 중 성남시 분당구 백현동 산54의 1 임야등 15필지(분할 후의 토지들로 보인다) 합계 80,134㎡를 매각하기 위한 매각공고를 한국경제신문에 하였으나 원매자가 없어 매각하지 못하였다.

⑤ 1997. 4. 8. 위 토지들에 관하여 아로개발공사와 부동산매각처분용역계약을 체결하여 처분을 의뢰하였다.

⑥ 1997. 7. 14. 앞서 본 토지 6필지 합계 2,595㎡를 임시호에게 매도하는 매매가계약을 체결한 다음 1997. 7. 29. 서울특별시장으로부터 이에 대한 기본재산처분허가를 받고 1997. 10. 23. 매각하였다.

(2) ‘정당한 사유’가 있었는지 여부에 관한 판단(원고의 주장(1)에 관하여)

구 「지방세법」제107조, 구 지방세법시행령 제79조 제1항 제3호, 구 「지방세법」제127조, 구 지방세법시행령 제94조 제1항에 따르면, 원고와 같은 비영리사업자인 사회복지법인이 그 사업에 사용하기 위하여 부동산을 취득하는 경우에는 취득세와 등록세를 부과하지 아니하되 3년이 경과하도록 정당한 사유 없이 그 사업에 사용하지 아니하는 경우에는 그 부분에 대하여 취득세와 등록세를 부과하고(별지 관계법령 참조, 이하 법령인용부분 같다), 또한 같은 법 제112조 제1항, 제2항, 구 지방세법시행령 제84조의 4 제1항 제1호 라목에 따르면, 원고와 같은 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하기 위하여 취득한 토지를 정당한 사유 없이 3년이 경과하도록 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우에는 이를 비업무용토지로 보고 통상취득세율(취득물건가액의 20/1,000)의 750/100을 취득세율로 하여 취득세를 중과한다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 과세대상 토지를 정관에 정한 목적사업에 사용하기 위하여 취득한 것으로서 일응 고유업무에 사용하기 위한 것이었다고 보이지만 취득일로부터 유예기간이 지나도록 사용하지 아니하고 있으므로, 과연 거기에 위 지방세법 및 그 시행령이 말하는 ‘정당한 사유’가 있었는가 하는 점에 관하여 본다(정당한 사유가 하나는 면제되었던 조세의 추징사유로, 하나는 취득세의 중과사유로 작용하나, 양자의 실질적인 내용이 크게 다르지 않으므로 한꺼번에 살핀다).

위 법령에서 말하는 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 나아가 그 정당사유의 유무를 판단하는 데에는 그 입법취지를 충분히 고려하면서 당해 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득 목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다( 대법원 1998. 11. 27. 선고 97누5121 판결, 1999. 2. 24. 선고 97누3132 판결 참조). 또 공익성이 있는 사업을 수행하는 비영리법인이라고 할지라도 토지를 취득할 당시 유예기간 내에 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용할 수 없는 법령상의 장애사유가 있음을 알았거나, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라도 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황하에서 토지를 취득하였고, 취득 후 유예기간 이내에 당해 토지를 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 동일한 사유 때문이라면, 취득 전에 존재한 법령상의 장애사유가 충분히 해소될 가능성이 있었고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 그 사업에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 법령상의 장애사유는 지방세법상 취득세 중과를 면할 수 있는 당해 토지를 그 업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 될 수 없다( 대법원 1998. 7. 10. 선고 98두7626 판결 참조).

살피건대, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 유예기간이 지나도록 사용하지 못하고 있는 가장 큰 이유는 도시계획시설결정승인신청이 반려됨에 따라 원래 목적하였던 유료양로시설을 건축할 수 없게된 것이라 하겠는데, 원고가 유료양로시설을 건축하기 위하여 건축법 및 도시계획법에 의한 건축허가, 형질변경허가 등의 신청절차를 통하지 아니한 채 도시계획시설결정승인신청의 절차를 택한 것은, 형질변경허가의 경우 이 사건 과세대상토지 지역이 보전녹지지역으로서 성남시토지형질변경등에 관한 세부시행기준에 따라 5,000㎡미만의 토지에 대해서만 가능하고 임목본수도 40%이하이어야 하며 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하이어야 하는데 원고가 건축하고자 하는 유료양로시설은 우선 그 규모면에서 세부기준상의 허용면적을 10배 이상 초과할 뿐만 아니라 그 밖의 다른 형질변경요건들도 갖추기 어려웠기 때문이라고 할 것이고 이러한 사정은 원고가 이 사건 토지에 관한 교환계약을 체결한 1995. 2. 15.보다 훨씬 전인 1994. 8. 22.경 성남시장이 원고에게 그 승인조건에 관한 내용을 통보함으로써 알게 되었던 것인바, 결국 원고는 이 사건 토지를 취득하기 전에 이 사건 토지에 원고의 목적사업을 수행하기 어려운 법령상의 장애사유가 있음을 알고도 이를 취득한 뒤 이를 회피하기 위하여 유료양로시설을 도시계획시설로 설치하려고 하다가 그 시설결정승인신청이 반려됨으로써 그 목적을 달성하지 못하게 된 것이라고 할 것이다.

그런데, 구 도시계획법 제11, 12조(2000. 01. 28. 법률제6243호로 전문개정전의 것, 별지 관계법령 참조)에 의하면, 도시계획시설결정은 시장ㆍ군수가 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여 건설부장관에게 신청하거나 건설부장관이 직권으로 입안하여 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 결정되는 것으로서 구 도시계획법상 시장ㆍ군수 외에 일반국민이 도시계획에 대하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐 아니라, 도시계획은 도시정책상의 전문적, 기술적 판단에 기초하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있는 것이므로, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 취득하면서 그 지상에 도시계획시설로서 유료양로시설의 설치를 계획하였다고 하더라도 그에 대한 승인 신청이 받아들여질지 여부가 불확실하고 근거법령규정의 결여로 인하여 신청반려의 경우에 이를 다툴 구제수단도 없어 원고가 계획한 유료양로시설을 도시계획시설로 건축할 수 있는지 여부는 지극히 불투명한 것이라고 할 것이고, 사정이 이러하다면 원고가 계획한 유료양로시설을 도시계획시설로서 건축하는 것이 가능하다는 사유가 이 사건 과세대상 토지의 형질변경허가에 관한 법령상의 제한사유를 해소시킬 수 있는 유효한 수단이라고는 할 수 없다할 것이다.

더구나, 성남시장은 1994. 7. 22. 서대문구청장에게 원고의 정관변경허가에 따른 협의회신에서 원고가 유료양로시설을 건축하려는 판교동 산18 인근주민들의 불만이 팽배한 상태로서 지역개발이 선행되지 않으면 어떠한 시설도 수용할 수 없는 여론이 있다는 것과 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준이 규정하고 있는 바에 따라 5,000㎡ 미만의 토지에 대하여 그 밖의 다른 요건을 모두 갖춘 경우에만 토지형질변경이 가능하다는 의견을 통보한 바 있고, 1994. 8. 22. 원고에게도 보전녹지지역에서의 건축을 위한 토지형질변경허가의 기준이 되는 사항을 통보하였으므로, 원고로서는 이와 같은 성남시장의 의견에 관하여 조금만 주의를 기울였더라도 이 사건 판교동 토지상에 유료양로시설의 건축을 위하여 건축허가나 토지형질변경허가가 어려울 뿐만 아니라 도시계획시설로서의 건축가능성 또한 불확실하다는 사정을 쉽게 알 수 있었다고 할 것이다(원고는 성남시가 도시계획시설결정으로 유료양로시설 설치를 허용해주겠다는 확약을 함에 따라 이 사건 토지를 취득하게 된 것이라고 주장하나 뒤에서 보는 바와 같이 이와 같은 주장을 인정할만한 증거가 부족하여 원고의 주장은 이유 없다).

따라서, 원고가 그 사업이나 고유업무에 이 사건 과세대상 토지를 사용하지 못한 것은 원고의 귀책사유에 의한 것이라 할 것이고, 비록 원고가 앞서 본 (1)(나)항 기재와 같은 노력을 하였다 하더라도 이 사건 과세대상 토지를 사용하지 못한데 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.

원고의 위 (1)주장은 이유 없다.

(3) 신뢰보호의 원칙에 반하는지 여부에 관한 판단(원고의 주장(2)에 관하여)

행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이다( 대법원 1993. 9. 10. 선고 93누5741 판결, 대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조).

살피건대, 성남시가 원고 주장과 같은 확약을 하여 주었다는 점에 관하여는 갑 제24호증의 1,2의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 용역업체를 알선받았다는 점에 부합하는 듯한 원심증인 김경율의 증언은 믿기 어렵고 갑 제26, 27호증의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없고, 또한 이러한 사정이나 경비를 융자받도록 주선한 사정이 인정된다 하더라도 그러한 사유만으로는 원고에게 법률상 보호할 만한 신뢰가 있다고 하기 어려우며, 앞서 인정한 사실에 의하면 위와 같은 신뢰보호원칙이 적용되기 위한 요건을 갖추지 못하였음을 엿볼 수 있으므로 원고의 위 (2)주장도 받아들이지 아니한다.

(4) 경비를 마련하기 위하여 매각하는 토지인지 여부에 관한 판단

(원고의 주장(3),(4)에 관하여)

구 지방세법시행령 제84조의 4 제4항 제1호에 의하면 원고와 같은 비영리법인이 고유의 업무를 수행함에 필요한 경비를 마련할 목적으로 매각하는 토지는 비업무용토지를 규정하고 있는 같은 법조의 다른 항 규정에 불구하고 비업무용토지로 보지 아니한다. 그런데 위 ‘매각하는 토지’는 현실적으로 매각이 이루어진 토지를 의미한다 할 것이고 따라서 단순히 경비를 마련할 목적으로 취득하였을 뿐 매각하지 아니하고 있는 토지나 매각하려고 하였을 뿐인 토지는 포함되지 않는다고 해석된다.

원고의 주장(3)은 경비를 마련할 목적으로 취득한 토지는 비업무용토지로 보지 않는다는 취지이나 이유 없고, 한편 앞서 ‘(1)의 (다)’항에서 인정한 바와 같이 이 사건 과세대상 토지의 일부에 관하여 원고가 매각을 시도하였고 그 중 46,585㎡에 관하여는 서울특별시장으로부터 기본재산처분허가를 받았다고 하더라도(위 항 ③,⑥과 같이 현실적으로 처분된 것은 이 사건 과세대상 토지가 아니다), 이러한 사유만으로는 위 지방세법시행령 규정에서 말하는 ‘매각하는 토지’에 해당한다 할 수 없어, 비업무용 토지가 아니게 되는 것은 아니라 할 것이므로 원고의 주장(4)도 이유 없다.

(5) 부가판단

원고는 이 사건 소송에 이르러 이 사건 백현동 토지에 지방세법시행령 제84조의 4 제1항 규정을 적용받아 비업무용토지에서 제외받고자 하는 의도로 이 사건 판교동 토지는 유료양로시설 부지로 직접 사용하고 이 사건 백현동 토지는 이를 매각하여 양로원시설의 건축비 및 목적사업을 위한 경비에 충당하기로 구분하여 취득하였다고 주장한다.

그런데, 앞서 ‘(1)의 (가)①,⑦,⑧’에서 인정한 사실을 보면, 원고가 양로시설부지로 직접 사용하려는 토지 범위가 어디인지 반드시 명백하지 않으며, 이에 따라 피고는 이 사건 토지 전체를 원고가 그 목적사업에 사용하기 위하여 취득한 것으로 보고 비과세하였다가 이를 전제로 한 유예기간이 지나서야 과세하였던 것으로 보인다.

만일 원고가 주장하는 것처럼 이 사건 백현동 토지가 처음부터 경비를 위한 매각용으로 취득된 것이라면, 이는 구 「지방세법」제107조 제1호, 제127조 제1호에서 말하는 ‘그 사업에 직접 사용하기 위한 부동산의 취득’이라 볼 수 없어 비과세대상이 아니며, 위 ‘(4)’에서 본 바와 같은 이유로 비업무용부동산 제외사유에 해당하지도 않는다.

결국 위와 같은 원고의 주장에 기하더라도 이 사건 처분이 위법함을 인정할 수 없다.

(6) 결 어

그러므로 이 사건 처분 중 취득세 및 등록세부과처분에는 원고가 주장하는 위법이 없고, 이를 전제로 한 농어촌특별세 및 교육세부과처분도 위법이 없다(농어촌특별세 및 교육세부과처분의 근거에 관하여 별지 관계법령 참조).

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-수원지방법원 1999. 12. 1. 선고 99구2574 판결】

【주문】 처분청승소

원고의 항소를 기각한다.

항소비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1,2,3, 갑 제3호증의 1,2, 갑 제4,7호증, 갑 제19,22호증의 각 1,2,3, 을 제1호증의 1 내지 4의 각 기재와 원심증인 김경율의 일부 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 1977. 6. 14. 사회복지사업법의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인으로서 의료기관의 설립운영, 노인병 연구, 노인건강관리, 노인복지향상에 대한 계몽지도를 목적사업으로 하면서 명지종합병원 및 명지한방병원을 운영하여 오다가, 의료기관 운영 대신 유료양로시설을 운영하기로 하고 1994. 12. 24. 감독관청인 서울특별시장으로부터 기본재산처분허가 및 목적사업변경을 위한 정관변경허가를 받아, 현재는 노인복지에 관한 지원사업, 재가노인복지사업 운영 및 지원, 노인교육 및 노인문화 창달 등을 정관상의 목적사업으로 하고 있다.

나. 원고는 기본재산처분허가에 따라 1995. 2. 15. 원고 소유이던 서울 서대문구 북아현동 775 등 5필지 합계 4,153.3㎡와 775 지상 건물(별지 목록 제2항 기재 부동산들)과 소외 학교법인 명지학원 소유이던 성남시 분당구 백현동 산26의 2 등 23필지 합계 153,211㎡(별지목록 제1항 기재 부동산들, 이하 이 부동산들을 ‘이 사건 토지’라 하고 별지목록 제1항 기재 (1)～(20)토지 합계 86,963㎡를 ‘이 사건 백현동 토지’, 같은 항 기재 (21)～(23)토지 합계 66,248㎡를 ‘이 사건 판교동 토지’라 한다)를 서로 교환하기로 하는 계약을 체결하고, 1995. 3. 13.경 이를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 원고는, 이 사건 토지 중 성남시 분당구 판교동 산16의 1 임야 541㎡(분할후의 것으로 보인다), 판교동 산16의 2 임야 265㎡, 판교동 산 18의 1 임야 2,056㎡, 백현동 산54의 3 임야 3,491㎡, 백현동 392의 1 답 743㎡ 합계 7,096㎡가 한국수자원공사에 의하여 수용되어 1997. 2. 21.서울특별시장의 기본재산처분허가를 받은 다음 보상금을 수령하였고, 1997. 7. 14. 별지목록 제1항 기재 (6) 내지 (11)토지 6필지 합계 2,595㎡를 소외 임시호에게 매도하는 매매가계약을 체결한 다음 1997. 7. 29. 서울특별시장으로부터 이에 대한 기본재산처분허가를 받아 1997. 10. 23. 매각하였으며, 이와 같이 수용되거나 매각된 후 남은 토지 143,520㎡(이하 이를 ‘이 사건 과세대상 토지’라 한다, 이 사건 과세대상 토지는 이 사건 백현동 토지 중 80,134㎡와 이 사건 판교동 토지 중 63,386㎡이다)는 아직까지 사업에 사용하지 아니하고 보유하고 있다.

라. 피고는 처음에는 사회복지법인인 원고가 목적사업에 직접 사용하기 위하여 이 사건 토지를 취득한 것으로 보고 「지방세법」제107조 및 제127조에 의하여 취득세 및 등록세를 부과하지 아니하기로 하였다가, 원고가 임시호에게 매각한 토지 2,595㎡에 관하여 1998. 2. 10. 법인의 비업무용토지로서 취득세 및 등록세를 중과하였으나 이에 대한 원고의 심사청구에 대하여 행정자치부장관이 1998. 9. 30. 중과세부분을 취소하는 결정을 하였다.

마. 피고는 1998. 3. 18. 이 사건 과세대상 토지에 관하여 원고가 취득일로부터 3년 이내에 그 사업에 사용하지 않았다는 이유로 면제되었던 취득세, 등록세를 추징하기로 하고 취득세 141,410,200원과 농어촌특별세 12,962,590원, 그리고 등록세 175,677,400원과 교육세 32,207,510원 이상 합계 362,257,700원(가산세 포함)을 추징하고, 아울러 법인의 비업무용토지에 해당된다는 이유로 중과세분 취득세로 919,166,370원과 농어촌특별세 84,256,920원의 합계 1,003,423,290원(가산세 포함)을 추가로 더 납부하도록 하는 지방세과세예고를 하였다.

바. 피고는 1998. 5. 10. 위와 같이 예고된 내용의 조세를 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 이 사건 토지를 정관상의 목적사업인 노인복지에 관한 지원사업에 사용하기 위하여 취득하고 고유업무에 사용하기 위하여 정상적이고 진지한 노력을 다하였는데 성남시장이 도시계획시설결정 승인신청을 반려하는 바람에 과세 및 중과세 유예기간을 도과하였을 뿐이어서 유예기간 도과에 정당한 사유가 있으므로, 면제된 취득세 및 등록세를 다시 추징하거나 이 사건 토지를 비업무용토지로 보고 중과세하는 것은 위법하고 이에 따라 취득세 및 등록세부과처분의 적법을 전제로 하는 농어촌특별세 및 교육세 부과처분도 위법하다.

(2) 원고는 성남시가 도시계획시설결정을 하여 유료양로시설설치허가를 해주겠다는 확약을 하였고 시직원이 도시계획시설결정신청을 위한 용역업체까지 알선하였을 뿐만 아니라 성남시장이 유료양로시설설치를 위한 경비를 마련하도록 2,000,000,000원의 융자추천까지 하여 주는 등 서울시 및 성남시의 유료양로시설설치가 가능하다는 언동을 신뢰하고 최선의 노력을 하였는데 성남시가 스스로 약속을 져버리고 말았기 때문에 이 사건 과세대상토지를 사용할 수 없었으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

(3) 이 사건 백현동 토지 86,963㎡는 양로원시설을 신축하기 위한 공사비 및 노인복지에 관한 지원사업을 위한 재정마련 등 고유의 업무를 수행함에 필요한 경비를 마련할 목적으로 취득한 것이므로, 이 사건 처분 중 소외 수자원공사에 의하여 수용되고 소외 임시호에게 매각한 토지를 제외하고 남은 백현동 토지 80,134㎡에 대한 이 사건 처분은 위법하다.

(4) 나아가 별지목록 제1항 (14) 내지 (20)토지 합계 46,585㎡는 1996. 2. 26. 서울특별시장이 기본재산처분허가를 하였는데, 임시호에게 매각한 토지에 관하여 중과세부분이 취소된 것에 비추어 이와 동일한 과세원칙이 적용되어야 하므로, 적어도 위 7필지에 대한 중과세처분은 위법하다는 것이다.

나. 판 단

(1) 인정사실

다음 사실은 갑 제5호증의 1 내지 4, 갑 제 6,8,11,16,19,22호증의 각 1,2,3, 갑 제7,10, 12 내지 15,17,18,20,21호증, 갑 제9호증의 1,2, 을 제6호증의 1,2, 을 제3,4,5호증의 각 기재와 원심증인 김경율의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

(가) 유료양로시설 설치 절차

① 원고는 1994. 5. 30. 서울특별시 서대문구청장에게 정관변경 및 기본재산처분허가 신청서를 제출하였는데, 그 신청에는 판교동 산18 토지 중 21,322㎡에 유료양로시설을 건립할 계획이고 교환으로 취득하는 토지 중 16필지 32,253평은 목적사업용으로, 7필지는 수익용으로 사용할 것이라는 내용이 포함되어 있었다.

② 서대문구청장은 1994. 6. 21.경 성남시장에게 그 신청에 관한 의견을 구하는 공문을 발송하였다.

③ 성남시장은 1994. 7. 22. 서대문구청장에게 원고가 유료양로시설을 건축하려는 판교동 산18 인근주민들의 불만이 팽배한 상태로서 지역개발이 선행되지 않으면 정부의 공익사업은 물론 어떠한 시설도 수용할 수 없는 여론이 있다는 것과 관계법규 검토결과 의견을 회시하였는데 그 중 도시계획법과 관련해서는 대상지역이 보전녹지지역으로 양로시설설치가 가능하기는 하지만 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준에 따라 신청지역에 기반시설이 설치되어 있거나 설치를 조건으로 하는 경우로서 임목본수도 40%이하여야 하고 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하여야 하며 건축물의 건축을 위한 토지형질변경규모는 5,000㎡ 미만의 토지만이 형질변경이 가능하다는 의견을 첨부하였다.

④ 성남시장은 1994. 8. 22. 원고에게 건축법상 보전녹지지역에서의 건축은 구 건축법 시행령 제65조 제1항 제11호(별지 관계법령 참조)에서 허용되는 기준에 따를 경우 건축허가가 가능하고, 건축물의 대지는 2m이상이 도로에 접하여야 하며, 보전녹지지역에서의 건축을 위한 토지형질변경은 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준에 따라 5,000㎡ 미만의 토지에 대하여 가능하고, 도로 및 상하수도가 설치되어 있거나 설치를 조건으로 하여야 하며, 임야가 편입되는 경우 임목본수도 40%이하여야 하고 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하여야 하며, 배수처리는 우,오수를 분리하여야 허가가 가능하다는 등 허가요건에 관한 안내를 하여 통보하였다.

⑤ 서울특별시장은 1994. 12. 24. 원고의 기본재산처분허가신청 및 정관변경허가신청에 대하여 허가를 하고 서대문구청장은 1994. 12. 29. 이를 원고에게 통보하였다.

⑥ 원고는 유료양로원시설 설치비용을 마련하기 위하여 1994. 12. 22. 성남시청을 통하여 융자신청을 하여 1995. 3. 20. 성남시장로부터 2,000,000,000원의 유료양로시설 설치융자금 배정통보를 받았다.

⑦ 원고는 1997. 6. 성남시장에게 판교동 산16외 3필지 지상에 사회복지시설인 명지실버타운을 건축할 수 있도록 도시계획시설결정승인을 하여달라는 신청서를 제출하였다가 1997. 7. 25. 이를 취하하였다.

⑧ 원고는 다시 1997. 12. 30. 성남시장에게 이 사건 판교동 토지 일부(별지목록 제1항 기재 (21)토지 25,277㎡, (22)토지 전부, (23)토지 18,917㎡)와 진입로로 사용승낙을 받은 성남시 분당구 백현동 산47의 1 임야 중 1,250㎡ 위 합계 64,287㎡를 사업시행면적으로 하여 명지실버타운이라는 명칭의 사회복지시설(유료양로시설)을 설치하기 위한 도시계획시설결정승인신청을 하였다.

⑨ 성남시장은 1998. 1. 8. 원고에게 원고가 신청한 부지가 보전녹지지역이고 임상이 양호한 산림지역일 뿐만 아니라 경사도가 약 32%로 시설물설치가 어려운 지역이라는 이유로 도시계획시설(사회복지시설)결정신청을 반려하는 취지의 통보를 하였다.

⑩ 원고는 1998. 3. 31. 반려처분에 대하여 행정심판을 제기하였으나 경기도지사는 1998. 6. 23. 행정심판의 대상이 아니라는 이유로 이를 각하하였다.

(나) 원고의 유료양로원을 설치하기 위한 노력

① 사업성검토를 위해 주식회사 서정컨설턴트(구 상호: 주식회사 새한종합설계공단)에 의뢰하여 1995. 4.과 1995. 9. 27. 사업보고를 받았다.

② 1995. 5. 15. 유신기술공사에 도시계획승인결정신청용역을 주는 계약을 체결하였다.

③ 1995. 10. 9. 양로원부지로의 진입로 확보를 위하여 백현동 산47의 1 임야 106,116㎡ 중 1,250㎡에 관하여 소유자인 소외 한국식품개발연구원으로부터 토지사용승낙을 받았다.

④ 1996. 2. 1. 한국노인문제연구소와 유료양로시설 설치운영의 사업계획서 작성에 관한 용역계약을 체결하였다.

⑤ 1996. 12. 양로원시설 건축을 위하여 한국부동산신탁주식회사와 토지신탁기본협정을 체결하고 한국부동산신탁주식회사 및 명지건설주식회사와 사이에 토지신탁약정을 체결하였다.

⑥ 1997. 3. 21. 주식회사 종합건축사사무소 삼전예컨설턴트와 도시계획시설결정승인신청에 필요한 기본계획 설계용역계약을 체결하였다.

⑦ 1997. 3. 24. 주식회사 한국리서어치와 사이에 한국노인문제연구소 작성 기본사업계획서에 대한 타당성 검토와 설계확정을 위한 전략수립을 위한 조사용역계약을 체결하였다.

(다) 원고의 이 사건 토지 일부 매각 등 처분 시도

① 1995. 2.경 이 사건 백현동 토지 중 별지목록 제1항 기재 (15) 내지 (20)토지 6필지 합계 17,031㎡를 학교법인 명지학원에게 1,532,790,000원에 매도하는 매매가계약을 체결하였으나 관할관청으로부터 허가를 받지 못하여 계약이 해제되었다.

② 1996. 2. 26. 서울특별시장으로부터 위 토지들 및 별지목록 제1항 기재 (14)토지 7필지 합계 46,585㎡에 대하여 유료양로시설건립자금충당을 위하여 하는 매각을 허가한다는 기본재산처분허가를 받았으나 매매계약을 체결하지 못하였다.

③ 이 사건 토지 중 앞서 본 토지 7,096㎡가 수도권광역상수도사업에 포함되어 수용되기에 이르자 서울특별시장은 1997. 2. 21. 위 토지에 대한 기본재산처분허가를 하였고 원고는 1997. 2. 25. 한국수자원공사로부터 보상금을 수령하였다.

④ 1997. 3. 20. 이 사건 토지 중 성남시 분당구 백현동 산54의 1 임야등 15필지(분할 후의 토지들로 보인다) 합계 80,134㎡를 매각하기 위한 매각공고를 한국경제신문에 하였으나 원매자가 없어 매각하지 못하였다.

⑤ 1997. 4. 8. 위 토지들에 관하여 아로개발공사와 부동산매각처분용역계약을 체결하여 처분을 의뢰하였다.

⑥ 1997. 7. 14. 앞서 본 토지 6필지 합계 2,595㎡를 임시호에게 매도하는 매매가계약을 체결한 다음 1997. 7. 29. 서울특별시장으로부터 이에 대한 기본재산처분허가를 받고 1997. 10. 23. 매각하였다.

(2) ‘정당한 사유’가 있었는지 여부에 관한 판단(원고의 주장(1)에 관하여)

구 「지방세법」제107조, 구 지방세법시행령 제79조 제1항 제3호, 구 「지방세법」제127조, 구 지방세법시행령 제94조 제1항에 따르면, 원고와 같은 비영리사업자인 사회복지법인이 그 사업에 사용하기 위하여 부동산을 취득하는 경우에는 취득세와 등록세를 부과하지 아니하되 3년이 경과하도록 정당한 사유 없이 그 사업에 사용하지 아니하는 경우에는 그 부분에 대하여 취득세와 등록세를 부과하고(별지 관계법령 참조, 이하 법령인용부분 같다), 또한 같은 법 제112조 제1항, 제2항, 구 지방세법시행령 제84조의 4 제1항 제1호 라목에 따르면, 원고와 같은 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하기 위하여 취득한 토지를 정당한 사유 없이 3년이 경과하도록 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 경우에는 이를 비업무용토지로 보고 통상취득세율(취득물건가액의 20/1,000)의 750/100을 취득세율로 하여 취득세를 중과한다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 과세대상 토지를 정관에 정한 목적사업에 사용하기 위하여 취득한 것으로서 일응 고유업무에 사용하기 위한 것이었다고 보이지만 취득일로부터 유예기간이 지나도록 사용하지 아니하고 있으므로, 과연 거기에 위 지방세법 및 그 시행령이 말하는 ‘정당한 사유’가 있었는가 하는 점에 관하여 본다(정당한 사유가 하나는 면제되었던 조세의 추징사유로, 하나는 취득세의 중과사유로 작용하나, 양자의 실질적인 내용이 크게 다르지 않으므로 한꺼번에 살핀다).

위 법령에서 말하는 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 나아가 그 정당사유의 유무를 판단하는 데에는 그 입법취지를 충분히 고려하면서 당해 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득 목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상ㆍ사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다( 대법원 1998. 11. 27. 선고 97누5121 판결, 1999. 2. 24. 선고 97누3132 판결 참조). 또 공익성이 있는 사업을 수행하는 비영리법인이라고 할지라도 토지를 취득할 당시 유예기간 내에 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용할 수 없는 법령상의 장애사유가 있음을 알았거나, 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라도 그러한 장애사유의 존재를 쉽게 알 수 있었던 상황하에서 토지를 취득하였고, 취득 후 유예기간 이내에 당해 토지를 그 사업 내지 고유업무에 직접 사용하지 못한 것이 동일한 사유 때문이라면, 취득 전에 존재한 법령상의 장애사유가 충분히 해소될 가능성이 있었고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측하지 못한 전혀 다른 사유로 그 사업에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 법령상의 장애사유는 지방세법상 취득세 중과를 면할 수 있는 당해 토지를 그 업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 될 수 없다( 대법원 1998. 7. 10. 선고 98두7626 판결 참조).

살피건대, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 유예기간이 지나도록 사용하지 못하고 있는 가장 큰 이유는 도시계획시설결정승인신청이 반려됨에 따라 원래 목적하였던 유료양로시설을 건축할 수 없게된 것이라 하겠는데, 원고가 유료양로시설을 건축하기 위하여 건축법 및 도시계획법에 의한 건축허가, 형질변경허가 등의 신청절차를 통하지 아니한 채 도시계획시설결정승인신청의 절차를 택한 것은, 형질변경허가의 경우 이 사건 과세대상토지 지역이 보전녹지지역으로서 성남시토지형질변경등에 관한 세부시행기준에 따라 5,000㎡미만의 토지에 대해서만 가능하고 임목본수도 40%이하이어야 하며 경사도 20%이하로서 발생절개지의 높이가 6m이하이어야 하는데 원고가 건축하고자 하는 유료양로시설은 우선 그 규모면에서 세부기준상의 허용면적을 10배 이상 초과할 뿐만 아니라 그 밖의 다른 형질변경요건들도 갖추기 어려웠기 때문이라고 할 것이고 이러한 사정은 원고가 이 사건 토지에 관한 교환계약을 체결한 1995. 2. 15.보다 훨씬 전인 1994. 8. 22.경 성남시장이 원고에게 그 승인조건에 관한 내용을 통보함으로써 알게 되었던 것인바, 결국 원고는 이 사건 토지를 취득하기 전에 이 사건 토지에 원고의 목적사업을 수행하기 어려운 법령상의 장애사유가 있음을 알고도 이를 취득한 뒤 이를 회피하기 위하여 유료양로시설을 도시계획시설로 설치하려고 하다가 그 시설결정승인신청이 반려됨으로써 그 목적을 달성하지 못하게 된 것이라고 할 것이다.

그런데, 구 도시계획법 제11, 12조(2000. 01. 28. 법률제6243호로 전문개정전의 것, 별지 관계법령 참조)에 의하면, 도시계획시설결정은 시장ㆍ군수가 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여 건설부장관에게 신청하거나 건설부장관이 직권으로 입안하여 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 결정되는 것으로서 구 도시계획법상 시장ㆍ군수 외에 일반국민이 도시계획에 대하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐 아니라, 도시계획은 도시정책상의 전문적, 기술적 판단에 기초하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있는 것이므로, 원고가 이 사건 과세대상 토지를 취득하면서 그 지상에 도시계획시설로서 유료양로시설의 설치를 계획하였다고 하더라도 그에 대한 승인 신청이 받아들여질지 여부가 불확실하고 근거법령규정의 결여로 인하여 신청반려의 경우에 이를 다툴 구제수단도 없어 원고가 계획한 유료양로시설을 도시계획시설로 건축할 수 있는지 여부는 지극히 불투명한 것이라고 할 것이고, 사정이 이러하다면 원고가 계획한 유료양로시설을 도시계획시설로서 건축하는 것이 가능하다는 사유가 이 사건 과세대상 토지의 형질변경허가에 관한 법령상의 제한사유를 해소시킬 수 있는 유효한 수단이라고는 할 수 없다할 것이다.

더구나, 성남시장은 1994. 7. 22. 서대문구청장에게 원고의 정관변경허가에 따른 협의회신에서 원고가 유료양로시설을 건축하려는 판교동 산18 인근주민들의 불만이 팽배한 상태로서 지역개발이 선행되지 않으면 어떠한 시설도 수용할 수 없는 여론이 있다는 것과 성남시 토지형질변경 등에 관한 세부시행기준이 규정하고 있는 바에 따라 5,000㎡ 미만의 토지에 대하여 그 밖의 다른 요건을 모두 갖춘 경우에만 토지형질변경이 가능하다는 의견을 통보한 바 있고, 1994. 8. 22. 원고에게도 보전녹지지역에서의 건축을 위한 토지형질변경허가의 기준이 되는 사항을 통보하였으므로, 원고로서는 이와 같은 성남시장의 의견에 관하여 조금만 주의를 기울였더라도 이 사건 판교동 토지상에 유료양로시설의 건축을 위하여 건축허가나 토지형질변경허가가 어려울 뿐만 아니라 도시계획시설로서의 건축가능성 또한 불확실하다는 사정을 쉽게 알 수 있었다고 할 것이다(원고는 성남시가 도시계획시설결정으로 유료양로시설 설치를 허용해주겠다는 확약을 함에 따라 이 사건 토지를 취득하게 된 것이라고 주장하나 뒤에서 보는 바와 같이 이와 같은 주장을 인정할만한 증거가 부족하여 원고의 주장은 이유 없다).

따라서, 원고가 그 사업이나 고유업무에 이 사건 과세대상 토지를 사용하지 못한 것은 원고의 귀책사유에 의한 것이라 할 것이고, 비록 원고가 앞서 본 (1)(나)항 기재와 같은 노력을 하였다 하더라도 이 사건 과세대상 토지를 사용하지 못한데 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.

원고의 위 (1)주장은 이유 없다.

(3) 신뢰보호의 원칙에 반하는지 여부에 관한 판단(원고의 주장(2)에 관하여)

행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이다( 대법원 1993. 9. 10. 선고 93누5741 판결, 대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조).

살피건대, 성남시가 원고 주장과 같은 확약을 하여 주었다는 점에 관하여는 갑 제24호증의 1,2의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 용역업체를 알선받았다는 점에 부합하는 듯한 원심증인 김경율의 증언은 믿기 어렵고 갑 제26, 27호증의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없고, 또한 이러한 사정이나 경비를 융자받도록 주선한 사정이 인정된다 하더라도 그러한 사유만으로는 원고에게 법률상 보호할 만한 신뢰가 있다고 하기 어려우며, 앞서 인정한 사실에 의하면 위와 같은 신뢰보호원칙이 적용되기 위한 요건을 갖추지 못하였음을 엿볼 수 있으므로 원고의 위 (2)주장도 받아들이지 아니한다.

(4) 경비를 마련하기 위하여 매각하는 토지인지 여부에 관한 판단

(원고의 주장(3),(4)에 관하여)

구 지방세법시행령 제84조의 4 제4항 제1호에 의하면 원고와 같은 비영리법인이 고유의 업무를 수행함에 필요한 경비를 마련할 목적으로 매각하는 토지는 비업무용토지를 규정하고 있는 같은 법조의 다른 항 규정에 불구하고 비업무용토지로 보지 아니한다. 그런데 위 ‘매각하는 토지’는 현실적으로 매각이 이루어진 토지를 의미한다 할 것이고 따라서 단순히 경비를 마련할 목적으로 취득하였을 뿐 매각하지 아니하고 있는 토지나 매각하려고 하였을 뿐인 토지는 포함되지 않는다고 해석된다.

원고의 주장(3)은 경비를 마련할 목적으로 취득한 토지는 비업무용토지로 보지 않는다는 취지이나 이유 없고, 한편 앞서 ‘(1)의 (다)’항에서 인정한 바와 같이 이 사건 과세대상 토지의 일부에 관하여 원고가 매각을 시도하였고 그 중 46,585㎡에 관하여는 서울특별시장으로부터 기본재산처분허가를 받았다고 하더라도(위 항 ③,⑥과 같이 현실적으로 처분된 것은 이 사건 과세대상 토지가 아니다), 이러한 사유만으로는 위 지방세법시행령 규정에서 말하는 ‘매각하는 토지’에 해당한다 할 수 없어, 비업무용 토지가 아니게 되는 것은 아니라 할 것이므로 원고의 주장(4)도 이유 없다.

(5) 부가판단

원고는 이 사건 소송에 이르러 이 사건 백현동 토지에 지방세법시행령 제84조의 4 제1항 규정을 적용받아 비업무용토지에서 제외받고자 하는 의도로 이 사건 판교동 토지는 유료양로시설 부지로 직접 사용하고 이 사건 백현동 토지는 이를 매각하여 양로원시설의 건축비 및 목적사업을 위한 경비에 충당하기로 구분하여 취득하였다고 주장한다.

그런데, 앞서 ‘(1)의 (가)①,⑦,⑧’에서 인정한 사실을 보면, 원고가 양로시설부지로 직접 사용하려는 토지 범위가 어디인지 반드시 명백하지 않으며, 이에 따라 피고는 이 사건 토지 전체를 원고가 그 목적사업에 사용하기 위하여 취득한 것으로 보고 비과세하였다가 이를 전제로 한 유예기간이 지나서야 과세하였던 것으로 보인다.

만일 원고가 주장하는 것처럼 이 사건 백현동 토지가 처음부터 경비를 위한 매각용으로 취득된 것이라면, 이는 구 「지방세법」제107조 제1호, 제127조 제1호에서 말하는 ‘그 사업에 직접 사용하기 위한 부동산의 취득’이라 볼 수 없어 비과세대상이 아니며, 위 ‘(4)’에서 본 바와 같은 이유로 비업무용부동산 제외사유에 해당하지도 않는다.

결국 위와 같은 원고의 주장에 기하더라도 이 사건 처분이 위법함을 인정할 수 없다.

(6) 결 어

그러므로 이 사건 처분 중 취득세 및 등록세부과처분에는 원고가 주장하는 위법이 없고, 이를 전제로 한 농어촌특별세 및 교육세부과처분도 위법이 없다(농어촌특별세 및 교육세부과처분의 근거에 관하여 별지 관계법령 참조).

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.