상고이유를 판단한다.

1. 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 그리고 거부행위의 처분성을 인정하는 전제요건이 되는 신청권의 존부는 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권이 인정되는지 여부를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 구체적으로 특정인의 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 소송사건의 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조).

2. 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘정보공개법’이라고 한다) 제10조 제1항 제2호는 정보의 공개를 청구하는 이(이하 ‘청구인’이라고 한다)는 "공개를 청구하는 정보의 내용 및 공개방법" 등을 적은 정보공개 청구서를 제출하는 방법으로 청구할 수 있다고 규정하고, 정보공개법 시행령(2013. 11. 13. 대통령령 제24837호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제14조 제1항 제4호는 정보공개방법의 하나로, "전자적 형태로 보유·관리하는 정보"에 대하여 "파일을 복제하여 전자우편으로 송부"하는 방법을 규정하고 있다. 한편 정보공개법 제15조는 "공공기관은 전자적 형태로 보유·관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 당해 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 응하여야 한다."라고 하고(제1항), "전자적 형태로 보유·관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 당해 정보의 성질이 훼손될 우려가 없는 한 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다."라고 규정하고 있다(제2항).

위와 같이 정보공개법은, 청구인이 정보공개방법도 아울러 지정하여 정보공개를 청구할 수 있도록 하고 있고, 전자적 형태의 정보를 전자적으로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 공공기관은 원칙적으로 그 요청에 응할 의무가 있고, 나아가 비전자적 형태의 정보에 관해서도 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하면 재량판단에 따라 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있도록 하고 있다. 이는 정보의 효율적 활용을 도모하고 청구인의 편의를 제고함으로써 정보공개법의 목적인 국민의 알 권리를 충실하게 보장하려는 것이므로, 청구인에게는 특정한 공개방법을 지정하여 정보공개를 청구할 수 있는 법령상 신청권이 있다고 보아야 한다.

따라서 공공기관이 공개청구의 대상이 된 정보를 공개는 하되, 청구인이 신청한 공개방법 이외의 방법으로 공개하기로 하는 결정을 하였다면, 이는 정보공개청구 중 정보공개방법에 관한 부분에 대하여 일부 거부처분을 한 것으로 보아야 하고, 청구인은 그에 대하여 항고소송으로 다툴 수 있다고 보아야 한다.

3. 원심판결 이유 및 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 남양주시 자동차관리과에서 근무하던 중 피고에게 지출결의서 및 증빙서류(신용카드 사본 등)와 기록물관리대장 등 그 판시의 정보(이하 ‘이 사건 정보’라고 한다)를 전자파일의 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법으로 공개할 것을 청구한 사실, 피고는 원고에게 남양주시 자동차관리과 사무실에 직접 방문하여 이 사건 정보를 수령하라는 내용의 이 사건 통보를 한 사실 등을 인정하였다.

원심은, 정보공개법에서 정하고 있는 정보공개청구권의 목적, 정보공개로 인하여 소모되는 공공기관의 인력과 비용 등을 고려하면 공공기관은 정보공개청구권자가 공개대상 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법으로 정보를 공개하면 족하고 항상 정보공개청구권자가 요구하는 방법에 따라 정보를 공개하여야 할 의무는 없다고 하고, 이 사건 통보는 원고가 이 사건 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법에 의한 것이므로 이를 정보공개청구에 대한 거부처분으로 볼 수 없고, 따라서 원고의 이 사건 소는 존재하지 아니하는 거부처분을 취소하여 달라는 것으로서 부적법하다고 판단하였다.

그러나 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 통보는 원고가 신청한 정보공개방법인 전자파일의 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법을 취하지 아니하고 직접 방문하여 수령하거나 열람하라는 것이므로, 이는 원고의 정보공개청구 중 일부를 거부한 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다.

따라서 원심으로서는 본안에 들어가, 원고가 공개청구한 정보 중 전자적 형태로 보유·관리하는 정보가 있는지, 그리고 그 정보를 전자적 형태로 제공하는 것이 정보의 성질상 현저히 곤란하거나 피고의 정상적인 업무수행에 현저히 지장을 초래할 우려가 있는지 등을 심리하여 원고 청구의 당부를 판단하였어야 한다.

그럼에도 원심은 이 사건 통보가 거부처분이 아니라고 보아 이 사건 소를 각하하였으니, 거기에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2016. 5. 20. 선고 2015누72117 판결】

【주문】 처분청승소

원고의 항소를 기각한다.

항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 2항에서 이 법원에서의 판단을 추가하는 외에는 제1심판결 이유의 기재와 같으므로 행정소송법 8조 2항, 민사소송법 420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 이 법원에서의 추가 판단

원고는 이 법원에서 항소이유로 ‘공공기관은 정보공개를 청구하는 자가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개해야 하므로 피고는 원고가 신청한 정보의 공개방법을 선택할 재량권이 없다. 따라서 원고의 요구에 따라 전자파일 형태로 정보통신망을 통한 방법으로 정보공개를 하지 않고, 원고로 하여금 피고의 자동차관리과 사무실에 방문하여 이 사건 정보를 열람·수령하라고 한 것은 원고의 정보공개청구에 대한 거부처분에 해당한다.’고 주장한다.

원고가 이 법원에서 하는 위 주장은 제1심에서 이미 원고가 주장한 내용과 다르지 않은데, 제1심에서 제출된 증거들을 모두 살펴보아도 원고의 주장을 배척한 제1심의 판단은 정당하다고 인정된다.

3. 결론

그렇다면 이와 결론을 같이하여 원고의 청구를 각하한 제1심판결은 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하며, 항소비용은 패소한 원고가 부담하기로 한다.

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【하급심-의정부지방법원 2015. 11. 10. 선고 2015구합7000 판결】

【주문】 처분청승소

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 1. 2. 남양주시 불법주·정차단속원으로 고용되어 현재까지 남양주시 자동차관리과(구 교통관리과)에 재직 중인 무기계약근로자이다.

나. 원고는 2013. 6. 30. 피고에게 아래에 기재된 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대하여 전자파일 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법으로 공개할 것을 청구하였다.

다. 피고는 2013. 7. 10. 원고에게, 원고는 남양주시 자동차관리과 소속 직원이므로 남양주시 자동차관리과 사무실에 직접 방문하여 이 사건 정보를 수령하라는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

라. 이에 대하여 원고는 경기도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 경기도 행정심판위원회는 2013. 12. 20. 원고의 청구를 기각하여, 그 결정문이 2014. 1. 7. 원고에게 송달되었다.

[인정근거] 갑 제1 내지 3호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 당사자의 주장

1) 원고의 주장

이 사건 정보를 전자파일 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법으로 공개해달라는 원고의 정보공개청구에 대하여, 피고는 원고에게 남양주시 자동차관리과 사무실에 방문하여 이 사건 정보를 직접 수령하라는 내용의 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 사실상 원고의 정보공개청구에 대한 거부처분이고, 거부처분에 대한 법적 근거가 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 피고의 주장

이 사건 처분은 원고의 정보공개청구에 따라 정보를 공개하는 내용이므로, 원고가 주장하는 정보공개청구에 대한 거부처분은 존재하지 아니한다. 따라서, 원고의 이 사건 청구는 그 대상이 없는 것이므로, 이 사건 소는 소의 이익이 없다.

나. 관계법령

별지2 ‘관계법령’ 기재와 같다.

다. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

1) 국민의 알권리, 특히 공공기관이 보유·관리하는 정보에 접근할 권리는 우리 헌법상 기본권인 표현의 자유와 관련하여 인정되는 것으로 그 권리의 내용에는 국민 누구나 공공기관에 대하여 보유·관리하고 있는 정보의 공개를 청구할 수 있는 이른바 일반적인 정보공개청구권이 포함되는데, 국민의 정보공개청구권을 보장하기 위하여 제정된 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다)은 제3조에서 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다는 정보공개의 원칙을 규정하고, 제5조 제1항에서 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지는 것으로 하며, 제6조에서 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 이 법을 운영하고 소관 관련 법령을 정비하여야 하는 등의 공공기관의 의무에 관하여 규정하는 등 일반적인 정보공개청구권의 내용과 행사절차 등을 구체화하고 있다.

2) 이와 같은 일반적인 정보공개청구권의 의미와 성질, 정보공개법의 규정 내용과 입법 목적, 정보공개법이 정보공개청구권의 행사와 관련하여 정보의 사용 목적이나 정보에 접근하려는 이유에 관한 어떠한 제한을 두고 있지 아니한 점 등을 고려하면, 국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하나, 한편, 위와 같은 정보공개청구권의 목적, 정보공개로 인하여 소모되는 공공기관의 인력과 비용 등을 고려하면 공공기관은 정보공개청구권자가 공개대상 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법으로 정보를 공개하면 족하고, 항상 정보공개청구권자가 요구하는 방법에 따라 정보를 공개하여야 한다고 볼 수는 없다. 그리고 정보공개청구권자가 공개대상 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법인지 여부는 정보의 내용과 형태, 정보공개청구권자의 지위, 관련 규정 등을 고려하여 판단하여야 한다.

3) 이 사건에 관하여 보건대, ① 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2013. 11. 13. 대통령령 제24837호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조 제1항은 공공기관의 정보공개의 방법에 관하여 규정하면서 제1호에서 ‘문서·도면·사진 등은 열람 또는 사본의 교부’를, 제4호에서 ‘전자적 형태로 보유·관리하는 정보 등은 파일을 복제하여 전자우편으로 송부, 매체에 저장하여 제공, 열람·시청 또는 사본·출력물의 교부’를 각 규정하므로, 이 사건 정보 중 문서 형태로 관리되는 정보는 열람 또는 사본의 교부를 통하여 제공하면 족하고, 전자적 형태로 보유·관리되는 정보는 파일을 복제하여 전자우편으로 송부하는 방법, 매체에 저장하여 제공하는 방법, 열람·시청 또는 사본·출력물의 교부를 통하여 제공하는 방법 중 어느 하나의 방법으로 정보를 제공하면 족한 것으로 해석되는 점, ② 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제14조 제2항은 ‘공공기관은 정보를 공개함에 있어서 본인 또는 그 정당한 대리인임을 확인할 필요가 없는 때에는 청구인의 요청에 의하여 제1항 각호의 사본·출력물·복제물·인화물 또는 복제된 파일을 우편·모사전송 또는 전자통신망을 이용하여 송부할 수 있다.’고 규정하는데, 위 규정은 우편·모사전송 또는 전자통신망을 이용하여 ‘송부하여야 한다’고 규정하지 아니하고 ‘송부할 수 있다’고 규정하므로, 공공기관은 청구인이 전자통신망을 이용하여 송부할 것을 요청하는 경우에도 관계 법령이 허용하는 다른 방법으로 정보를 공개할 수 있는 것으로 봄이 타당한 점, ③ 이 사건 정보는 남양주시 자동차관리과의 2011년도 및 2012년도 지출결의서 제출내역과 관련한 상신문서, 상신문서 캡쳐 화면, 기록물등록대장, 기록물등록대장 캡쳐 화면, 지출품의서, 지출결의서, 카드사본(신용카드, 현금영수증) 등으로서 그 범위가 넓고, 일부는 전자파일 형태로, 일부는 종이 문서 형태로 존재하므로 이 사건 정보의 형태를 일치시켜 정보통신망을 이용하여 송신하는 데에 별도의 작업이 필요한 점, ④ 반면, 원고는 남양주시 자동차관리과의 직원이었으므로 자동차관리과 사무실에 방문하여 이 사건 정보를 열람·수령하는 것에 아무런 어려움이 없을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고로 하여금 남양주시 자동차관리과 사무실에 직접 방문하여 이 사건 정보를 열람·수령하라는 이 사건 처분은 원고가 이 사건 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법에 의한 것이므로, 이를 원고의 정보공개청구에 대한 거부처분으로 볼 수 없다.

4) 따라서, 원고의 이 사건 청구는 존재하지 아니하는 거부처분을 취소하여 달라는 것으로서 부적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

【참조조문】

구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제2호, 제15조 제1항, 제2항, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2013. 11. 13. 대통령령 제24837호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 제4호