상고이유(상고이유서 제출기간이 경과된 후에 제출된 상고이유서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 이 사건 토지가 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서 소정의 주무장관의 승인제외대상토지에 해당하는지 여부

구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 법률의 제명이 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제5조 제1항은 "전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관(전원개발에 관한 특례법은 수차례 개정되었으나 제5조 제1항은 주무장관의 명칭이 바뀌었을 뿐 그 실질적인 내용은 변경되지 않았다)의 승인을 얻어야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 전원개발사업에 대하여는 그러하지 아니하다."고 규정하고, 이에 기하여 구 전원개발에 관한 특례법 시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법 시행령’이라 한다) 제13조는 주무장관의 승인을 얻지 않아도 되는 전원개발사업으로 제1호에서 ‘기존 전원설비구역 안에서 시행하는 전원개발사업’을, 제2호에서 ‘ 법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인·허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’을 각 들고 있다.

가. 검단변전소 부지에 대한 판단

특례법 시행령 제13조 제1호 규정 내용은 전원개발에 관한 특례법 및 그 시행령이 제정될 당시부터(시행일 : 1979. 1. 1.) 동일한 내용인 점에 비추어 보면, 위 규정에서 말하는 ‘기존 전원설비구역’이라 함은 전원개발에 관한 특례법이 시행되기 이전부터 이미 전원설비가 설치된 구역을 의미한다고 할 것이다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지 중 검단변전소 부지는 원고가 소외 한일합성섬유공업 주식회사로부터 위 회사가 전원개발에 관한 특례법 시행 이전부터 변전소 부지로 사용하고 있던 토지를 변전설비와 함께 취득한 토지로서 특례법 시행령 제13조 제1호에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득할 수 있는 토지에 해당한다고 판단하였는바, 기록 및 관계 법령에 비추어 보면 이러한 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다.

나. 검단변전소 이외의 나머지 변전소 부지에 대한 판단

특례법 시행령 제13조 제2호는 ‘ 법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인·허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업’이라고만 규정하고 있을 뿐, 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인·허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업으로 한정하고 있지 아니한 점에 비추어 보면, 위 규정에서 말하는 전원개발사업이라 함은 당초부터 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 모든 인·허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업뿐만 아니라, 특례법 제6조 제1항 각 호의 규정에 의한 인·허가 중 당해 사업과 관련된 특정 인·허가를 받을 필요가 있는 경우에 이미 다른 법률에 의하여 그 특정 인·허가를 받은 것으로 볼 수 있는 전원개발사업도 포함된다고 할 것이다.

원심판결 및 원심이 적법하게 조사한 증거 등에 의하면, 이 사건 토지 중 검단변전소 부지를 제외한 나머지 변전소 부지는 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것), 택지개발촉진법(1995. 12. 29. 법률 제5109호로 개정되기 전의 것), 산업입지 및 개발에 관한 법률(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정되기 전의 것), 지방공업개발법(1990. 1. 13. 법률 제4216호로 폐지되기 전의 것) 등에 의하여 모두 변전소 부지로 그 용도가 지정된 토지인 사실, 위 토지에서 실시하는 전원개발사업은 위 각 법률에 따라 특례법 제6조 제1항 제1호 소정의 ‘ 도시계획법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정, 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가’ 등을 받은 것으로 보는 전원개발사업으로서 특례법 제6조 제1항 제2호 내지 제19호 소정의 인·허가는 받을 필요가 없는 전원개발사업인 사실을 알 수 있으므로, 위 토지에서 실시하는 전원개발사업은 특례법 시행령 제13조 제2호 소정의 전원개발사업에 해당한다고 할 것인바, 비록 원심은 그 이유 설시에 있어서 다소 부적절한 점이 있으나 이 사건 토지 중 검단변전소 부지를 제외한 나머지 변전소 부지는 특례법 시행령 제13조 제2호에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득할 수 있는 토지에 해당한다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다(피고 대구광역시 북구청장, 대구광역시 수성구청장의 이 부분 상고이유는 원심에서 주장하지 아니하다가 상고심에 이르러서야 비로소 주장하는 새로운 사실로서 적법한 상고이유에 해당하지 아니함을 아울러 밝혀둔다).

2. 이 사건 토지가 분리과세대상토지에 해당하는지 여부

구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 과세표준에서 제외되는 것의 하나로 제6호에서 ‘… 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액’을 규정하고 있고, 이에 기하여 구 지방세법 시행령(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)’를 분리과세대상토지로 규정하고 있다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 공법인이 공익적인 목적을 수행하기 위하여 사용하거나 소유하고 있는 토지에 저율의 분리과세를 하도록 한 분리과세제도의 취지, 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호는 ‘전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’도 분리과세대상토지로 규정하고 있는 점, 전원개발사업자로 하여금 전원개발사업 실시에 관한 각종 인·허가 등의 절차를 간소화하여 전원개발사업을 보다 효율적으로 추진할 수 있도록 하기 위하여 제정된 전원개발에 관한 특례법의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 과세관청으로서는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호에 의한 분리과세를 실시함에 있어 공법인인 원고가 일반 수요자에 대한 전력공급을 위하여 특례법 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 주무장관의 승인을 얻지 않고 취득한 이 사건 토지를 그 승인을 얻어 취득한 토지와 달리 취급할 이유가 없으므로 이 사건 토지는 구 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호 소정의 분리과세대상토지에 해당한다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 분리과세대상토지에 관한 법리오해의 위법이 없다.

3. 결 론

그러므로 상고를 모두 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대구고등법원 2005. 12. 30. 선고 2005누1542 판결】

【주문】 처분청패소

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고들이 원고에 대하여 한 별지1. 과세내역 기재 부과처분 중 별지2. 취소내역 기재 취소부분에 해당하는 부분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고들의 부담으로 한다.

【이유】

1. 기초사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 5호증, 9 내지 13호증, 을가 1 내지 4호증, 을나 제1, 2호증, 을다 제1 내지 4호증, 을라 제1, 2호증, 을마 제1, 2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 처분의 경위

피고들은 원고가 변전소 부지로 사용하고 있는 아래 나.항 기재 각 토지에 대한 1998년부터 2003년분까지의 종합토지세 등을 부과함에 있어 당초에는 분리과세 세율을 적용하였으나, 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로서 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 구 지방세법 제234조의 19(세액조정)에 의하여 원고에게 별지1. 과세내역 기재와 같이 종합토지세, 지방교육세, 농어촌특별세 등을 추가로 부과고지 하는 이 사건 처분을 하였다.

(토지소재지 생략)

1993년 택지개발촉진법 제8,9조, 같은 법 시행령 제18조에 의하여 건설부장관의 택지개발 사업계획 승인, 대구직할시장의 사업실시계획의 승인을 얻어 대한주택공사가 시행하는 ‘대구 대곡지구 택지개발사업 실시계획’에 의하여 공공시설용지 중 변전소 부지로 도시계획결정된 토지를 취득.

(토지소재지 생략)

1991년 위 상인변전소 부지와 같은 경위로 승인을 받아 한국토지개발공사가 시행하는 ‘대구 성서지구 택지개발사업(1단계) 실시계획’에 의하여 공공시설용지 중 전기공급시설 용지로 도시계획결정된 토지를 취득.

(토지소재지 생략)

1994년 택지개발촉진법 제8,9조, 같은 법 시행령 제18조에 의하여 대구직할시장이 택지개발사업계획 및 실시계획의 승인에 기하여 직접 시행하는 ‘대구 용산지구 택지개발사업 실시계획’에 의하여 공공시설용지 중 변전소 부지로 도시계획결정된 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1988년 도시계획법 제25, 26조, 같은 법 시행령 제6조에 의하여 대구직할시장이 시행하는 ‘성서공업 2차단지 1지구 공업용지 조성사업’에서 변전소 부지로 도시계획결정된 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1996년 대구광역시장이 산업입지 및 개발에 관한 법률 제18조, 같은 법 시행령 제21, 22조에 의하여 건설부장관의 승인을 받아 대구광역시장이 시행하는 ‘대구과학산업지방공업단지 개발실시계획’에서 변전소 부지로 정해진 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1984년 지방공업개발법 제6조, 같은 법 시행령 제11조에 의하여 경상북도지사가 변전소 부지로 입지지정한 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1979. 1. 18. 한일합성섬유공업 주식회사로부터 위 회사가 종전부터 변전소 부지로 사용해오던 토지를 변전설비와 함께 매수

(토지소재지 생략)

1992년 위 상인변전소와 같은 경위로 승인을 받아 한국토지개발공사가 시행하는 ‘대구 칠곡지구 택지개발계획’에 의하여 공공시설용지 중 전기공급시설 용지로 도시계획결정된 토지를 취득.

(토지소재지 생략)

1993년 위 성서변전소와 같은 경위로 대구직할시장이 시행하는 ‘대구종합유통단지 조성사업’에서 변전소 부지로 도시계획결정된 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1994년 위 상인변전소와 같은 경위로 승인을 받아 한국토지개발공사가 시행하는 ‘대구 칠곡지구 택지개발계획’에 의하여 공공시설용지 중 전기공급시설 용지로 도시계획결정된 토지를 취득.

(토지소재지 생략)

1979.8.7.경상북도지사, 1986.10.10. 대구직할시장이 도시계획법 제12조에 의하여 변전소 부지로 도시계획결정한 토지를 취득.

(토지소재지 생략)

1994년 대구직할시장이 도시계획법 제12조, 13조에 의하여 변전소 부지로 도시계획결정한 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1992년 위 와룡변전소와 같은 경위로 대구직할시장이 시행하는 ‘대구노변지구 택지개발계획’에 의하여 공공시설용지 중 변전소 부지로 도시계획결정된 토지를 취득

(토지소재지 생략)

1996년 대구직할시장이 도시계획법 제12,13조, 같은 법 시행령 제6조에 의하여 변전소 (토지소재지 생략)

나. 원고의 변전소 부지 취득 경위

※ 이하, 위 각 토지를 총칭할 때에는 ‘이 사건 토지’라 하고, 개별 토지를 지칭할 때에는 ‘상인변전소 부지’, ‘달서변전소 부지’ 등의 방식으로 특정하기로 한다.

2. 당사자의 주장

가. 분리과세 대상 토지에 해당한다는 주장

(1) 원고의 주장

이 사건 토지 중 검단변전소 부지를 제외한 나머지 토지는 모두 택지개발촉진법, 도시계획법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 지방공업개발법에 따른 택지개발사업계획, 도시계획사업실시계획 등에 의하여 이미 변전소 부지로 지정된 부분을 취득한 것으로서 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조 규정에 의한 승인제외 대상 토지에 해당하고, 검단변전소 부지는 전원개발에 관한 특례법이 시행되기 이전인 1978. 11. 30.에 이미 한일함성섬유공업 주식회사와 사이에 매매대금 및 그 지급방법에 관한 의사의 합치가 있었고, 다만 1979. 1. 18. 매매계약서를 정식으로 작성한 것에 불과하여 그 실제취득일은 전원개발에 관한 특례법 시행 이전인 1978. 11. 30.이라고 보아야 할 뿐만 아니라 이미 변전소로 사용되고 있던 토지를 매수한 것으로서 전원개발에 관한 특례법에 정해진 승인제외 대상 토지에 해당하며, 전원개발사업을 효율적으로 추진하고자 하는 전원개발에 관한 특례법의 입법취지에 비추어 볼 때 승인제외 대상 토지도 승인을 얻어 취득한 토지와 달리 취급될 이유가 없으므로, 분리과세 대상 토지에 해당한다.

(2) 피고들의 주장

조세 관련 법령은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 엄격하게 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장하거나 유추해석 하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인바, 종합토지세의 분리과세 제도는 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준 및 별도합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감시켜주는 특혜규정이므로 더욱 엄격하게 해석적용하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다. 지방세법 시행령에 제194조의 15 제4항 제5호에서 "산업자원부장관의 승인을 얻어" 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 한하여 분리과세 하도록 규정하고 있는데, 이 사건 토지는 원고가 산업자원부장관의 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지이므로 분리과세 대상 토지에 해당하지 않는다.

나. 원고의 신의칙 위반 주장

피고들을 포함한 과세관청은 종합토지세 제도가 시행된 이래 10여 년 간 계속하여 이 사건 토지를 비롯한 원고 소유의 변전소 부지에 대하여 분리과세를 시행함으로써 변전소 부지에 관하여는 전원개발에 관한 특례법에 의한 장관의 승인이 없더라도 그 승인이 있은 경우와 동일하게 분리과세 대상으로 보아야 한다는 공적인 견해를 표명한 것이고, 원고로서는 과세관청의 위와 같은 견해 표명이 정당하다고 신뢰하여 왔으므로, 위와 같은 공적인 견해 표명에 반하는 이 사건 처분은 위법하다.

다. 원고의 소급과세 금지 원칙 위반 주장

피고들은 변전소 부지라 하더라도 전원개발에 관한 특례법에 정해진 장관의 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지는 분리과세 대상 토지에 해당되지 않는다는 취지의 2002. 10. 10.자 행정자치부의 질의회신이 있기 이전까지는 이 사건 토지와 같은 변전소 부지에 관하여 분리과세를 시행하여 왔는데, 위 질의회신은 종전의 과세관행과 상충되는 새로운 해석에 해당하고 비록 종전의 과세관행이 잘못된 것이라고 하더라도 위와 같은 질의회신이 있기 이전에 이미 과세기준일이 도래한 종합토지세에 관해서까지 위 질의회신의 내용을 소급적용하는 것은 국세기본법 제18조 제3항에 정해진 소급과세금지의 원칙에 위반된다.

3. 처분의 적법 여부

가. 관계법령

별지3. 관계법령 기재와 같다.

나. 판단

이 사건에서 이 사건 토지에 대한 각 세금을 별도합산과세로 계산할 경우에는 별지1. 과세내역 기재 금액과 같고, 분리과세로 계산할 경우에는 별지1. 과세내역 기재 금액에서 별지2. 취소내역 기재 금액을 공제한 금액이 되는 사실에 관하는 당사자 사이에 다툼이 없고, 원고가 이 사건 토지를 위 1. 나.항에 기재된 것과 같은 경위로 취득한 이래 계속하여 변전소 부지로 사용하고 있는 사실은 앞서 본바와 같다. 따라서, 이 사건의 쟁점은 ‘이 사건 토지가 지방세법 및 같은 법 시행령에 정해진 분리과세대상 토지에 해당하는지 여부’이므로, 아래에서는 이에 관하여 살펴본다.

(1) 분리과세 제도의 취지

(가) 구 지방세법 제234조의15에 규정된 종합토지세는 전국에 있는 모든 토지를 소유자별로 합산한 후 누진세율을 적용하여 토지 보유 정도에 따른 응능(應能)과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있으며( 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두 160 판결 참조), 저율분리과세제도는 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정에 해당한다( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결 참조). 원고나 한국수자원공사 등 공법인이 관계법령이 정하는 바에 따라 공익적인 목적을 달성하기 위하여 소유하고 있는 토지는 국가경제기반사업용 토지로서 저율분리과세의 대상이 된다.

(나) 전기사업자의 전원시설용 토지에 대한 분리과세 제도는 ‘별지3. 관계법령 나. 지방세법 시행령’부분에 나타난 바와 같이 1989. 8. 24. 대통령령 제12873호로 지방세법 제195조의15에 신설된 이래 정부조직 개편에 따른 행정부서 장관의 명칭을 수정한 외에는 2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전까지 계속하여 아래와 같은 내용을 유지하여 왔다.

「5. 전기사업법에 의한 일반전기사업자가 전원개발에 관한 특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전소 또는 송변전 시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장철조망으로 구획된 경계구역 안의 발전소 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 것을 포함한다)」

(2) 전원개발에 관한 특례법의 입법취지

(가) 도시계획법 제2조 제1항 제1호 및 제3호에서는 전기공급설비를 도시계획시설로 규정하고 있고, 같은 법 제16조 제1항에서는 도시계획구역 안에서 전기공급설비를 설치하고자 할 때에는 도시계획으로써만 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 또 국토이용관리법 제20조에서는 전원설비의 설치는 당해 용도지역의 지정목적을 해하지 아니하도록 입지를 선정하여야 하고 그 입지에 관하여 미리 구역을 정하여 건설교통부장관과 협의하거나 승인을 얻도록 규정하고 있다.

(나) 전원개발에 관한 특례법은 지속적인 경제성장과 국민소득증대 및 농어촌전화(農漁村電化)에 따른 전력수요 급신장, 중화학공업화 및 국민생활의 향상으로 인한 계속적인 전력수요 증가에 대처하기 위하여 전원설비의 계속적인 확충과 신속한 건설이 요망되나 건설입지 확보상의 많은 제약과 번잡한 인허가 절차 및 막대한 자금소요로 원활한 전원개발추진이 곤란하므로 이를 효율적으로 추진하기 위한 목적으로 1978. 12. 5. 법률 제3131호로 제정되어 1979. 1. 1.부터 시행된 법률로서, 그 주요내용은 전원개발사업자가 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 동력자원부장관의 승인을 얻은 경우에는 다른 법의 인허가를 받은 것으로 간주하고, 정부가 전원개발사업자에게 전원개발사업의 소요자금 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.

(다) 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항에서는 "전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 산업자원부장관의 승인을 얻어야 한다. 다만 대통령령이 정하는 전원개발사업에 대하여는 그러하지 아니하다."고 규정하고 있고, 같은 법 제6조 제1항에서는 전원개발사업자가 제5조의 규정에 의하여 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법, 국토이용관리법 등에 규정된 인허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편 같은 법 시행령 제13조에서는 법 제5조 제1항 단서에 의한 승인제외 대상으로서 기존 전원개발사업구역 안에서 시행하는 전원개발사업 또는 같은 법 제6조 제1항 각호의 인허가 등을 요하지 아니하는 전원개발사업 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 용지매수를 필요로 하지 아니하는 송전선로 또는 변전소의 설치개량 또는 인허가를 받아야 할 내용이 경미하여 당해법령의 인허가를 받아 시행함이 효율적이라고 인정되는 전원개발사업을 승인제외 대상으로 규정하고 있다.

(라) 위와 같은 전원개발에 관한 특례법의 입법목적, 전원개발사업을 위한 토지에 산업자원부장관의 승인을 얻도록 한 취지, 관계법령의 규정형식 및 내용에 비추어 볼 때, 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조에 의한 승인제외 대상 토지는 도시계획법, 국토계획법 등 다른 법령에 의하여 각종 인허가 등을 이미 받아 놓은 상태여서 전원개발에 관한 특례법 제6조 제1항에 정해진 각종 인허가를 받은 것으로 간주되는 규정의 적용을 받을 필요가 없는 토지에 대하여서까지 전원개발사업자로 하여금 산업자원부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 오히려 번잡한 절차를 취하게 하는 것이 되므로 승인제외 대상 토지로 규정하여 전원개발사업을 보다 효율적으로 시행할 수 있도록 하려는 취지로 해석된다.

(3) 승인제외 대상 토지가 분리과세 대상 토지에 해당하는지 여부

공법인이 공익적인 목적을 수행하기 위하여 사용하거나 소유하고 있는 토지에 저율의 분리과세를 하도록 한 분리과세제도의 취지, 지방세법 제194조의15 제4항 제5호에서는 전원개발에 관한 특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전변전시설에 직접 사용하고 있는 토지도 분리과세 대상 토지로 규정하고 있는 점, 전원개발사업자로 하여금 전원개발사업 실시에 관한 각종 인허가 등의 절차를 간소화하여 전원개발사업을 보다 효율적으로 추진할 수 있도록 하기 위하여 제정된 전원개발에 관한 특례법의 입법취지 등에 비추어 볼 때, 과세관청으로서는 지방세법 제194조의 15 제4항 제5호에 의한 분리과세를 실시함에 있어 공법인인 원고가 일반 수요자에 대한 전력공급을 위하여 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻지 아니한 채 취득한 변전소 부지를 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 변전소 부지와 달리 취급할 이유가 없다 할 것이다.( 지방세법 시행령 제194조의15 제4항 제5호 중 "산업자원부 장관의 승인을 얻어 취득한 토지"부분은 2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 " 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지"로 개정되어 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서에 규정된 승인제외 대상 토지도 분리과세에 해당되는 것이 더욱 명백해졌다.)

(4) 이 사건 토지가 승인제외 대상에 해당하는지 여부

원고가 이 사건 토지를 취득한 경위는 앞서 1. 나.항에서 살펴 본 바와 같다.

상인달서와룡관음구암 노변 변전소 부지는 택지개발사업의 시행자가 택지개발촉진법 제8, 9조에 의하여 건설부장관으로부터 택지개발계획 및 택지개발사업 실시계획의 승인을 받아 시행하는 택지개발사업에서 공공시설용지 중 변전소 부지로 그 위치 및 면적이 지정된 토지를 원고가 택지개발사업 시행자로부터 취득한 토지로서 택지개발촉진법 제11조에서는 택지개발사업 시행자가 건설부장관으로부터 택지개발사업 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 등 각 관계법령에 규정된 인허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어 따로 관계법령에 따른 인허가 등을 받을 필요가 없어 전원개발에 관한 특례법 시행령 제13조 제2호에 규정된 승인제외 대상 토지에 해당한다.

또, 성서산격팔달남대구 범물 변전소 부지는 대구직할시장 또는 경상북도지사가 도시계획법 제12조에 의하여 변전소 부지로 도시계획시설결정을 한 토지를 도시계획법 제25조에 의하여 건설부장관으로부터 인가를 받은 도시계획사업을 시행하는 자로부터 취득한 경우로서 역시 전원개발에 관한 특례법 시행령 제13조 제2호에 규정된 승인제외 대상 토지 토지에 해당한다.

논공변전소 부지는 지방공업개발법에 의하여 건설부장관의 승인을 받아 시행하는 공업단지 개발지구 조성사업 기본계획에 의거하여 경상북도지사가 변전소 부지로 입지지정 한 토지를 취득한 것이고, 강창변전소 부지는 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하여 대구광역시가 시행하는 지방산업단지개발실시계획에서 변전소 부지로 지정된 토지를 취득한 것으로서 산업입지 및 개발에 관한 법률 제21조에서 지방산업단지개발사업 시행자가 시도지사로부터 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 등 각 관계법령에 규정된 인허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어 따로 인허가 등을 얻을 필요가 없으며( 전원개발에 관한 특례법 시행령 제13조 제2호), 검단변전소 부지는 한일합성섬유 주식회사로부터 위 회사의 변전소 부지로 사용되고 있던 토지를 취득한 것으로서 기존 전원개발사업구역 안에서 시행하는 전원개발사업( 전원개발에 관한 특례법 시행령 제13조 제1호)에 해당되어 모두 승인제외 대상 토지에 해당한다.

(5) 따라서, 이 사건 토지는 모두 전원개발에 관한 특례법 제5조 제1항 단서에 규정된 승인제외 대상 토지로서 지방세법 제194조의15 제4항 제5호에 규정된 분리과세 대상 토지에 해당한다 할 것이므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 나아가 살필 필요 없이 피고들이 이 사건 토지를 별도합산과세 대상으로 보고 별지1. 과세내역 기재와 같은 세금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

4. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분 중 별지 2. 취소내역 기재 취소부분에 해당하는 부분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대구지방법원 2005. 6. 24. 선고 2004구합9069 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 7, 갑 제2 내지 5호증의 각 1 내지 6, 을가 제1호증의 1 내지 5, 을가 제2호증의 1, 2, 을가 제3호증의 1 내지 6, 을가 제4호증의 1 내지 9, 을가 제7호증의 1 내지 10, 을나 제1호증의 1 내지 6, 을나 제2호증의 1 내지 12, 을다 제1호증의 1, 2, 을다 제2 내지 4호증, 을라 제1호증의 1 내지 3, 을라 제2호증의 1 내지 4, 을마 제1호증의 1 내지 8, 을마 제2호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있다.

가. 피고 대구광역시 달서구청장의 부과처분

(1) 위 피고는 변전소 부지로 사용되는 원고 소유의 대구 달서구 파호동 91-11외 4필지 35,666.3㎡가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 2003. 5. 10. 원고에 대하여 1998년도분 종합토지세로 63,255,900원을, 지방교육세로 12,651,180원을, 농어촌특별세로 9,484,810원을 부과고지하였다가, 같은 해 7. 12. 과세대상면적의 착오로 별지 과세내역 중 1998년도분 과세내역 기재와 같이 감액경정하였다.

(2) 그후 위 피고는 2004. 4. 10. 원고에 대하여 위와 같은 이유로 별지 과세내역 기재와 같이 1999년도분부터 2003년도분까지의 종합토지세 등을 부과하였다.

나. 피고 대구광역시 달성군수의 부과처분

(1) 위 피고는 변전소 부지로 사용되는 원고 소유의 대구 달성군 논공읍 북리 1-20 35,676㎡가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 2003. 5. 23. 원고에 대하여 별지 과세내역 기재와 같이 1998년도분 종합토지세 등을 부과하였다.

(2) 그후 위 피고는 2004. 4. 10. 원고에 대하여 위와 같은 이유로 별지 과세내역 기재와 같이 1999년도분부터 2002년도분까지의 종합토지세 등을 부과하였다.

다. 피고 대구광역시 북구청장의 과세처분

(1) 위 피고는 변전소 부지로 사용되는 원고 소유의 대구 북구 검단동 495 외 3필지 21,418.5㎡가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 2003. 5. 22. 원고에 대하여 1998년도분 종합토지세로 64,141,500원을, 지방교육세로 12,828,300원을, 농어촌특별세로 9,693,760원을 부과고지하였다가, 같은 해 7. 28. 종합합산면적의 착오로 별지 과세내역 중 1998년도분 과세내역 기재와 같이 감액경정하였다.

(2) 그후 위 피고는 2003. 12. 10. 원고에 대하여 1999년도분 종합토지세 등을 위와 같은 이유로 별지 과세내역 기재와 같이 부과하고, 2000년도분부터 2002년도분까지의 종합토지세 등은 변전소 부지가 1필지 더 추가된 25,721.9㎡에 대하여 별도합산과세표준을 적용하여 별지 과세내역 기재와 같이 부과하였다.

라. 피고 대구광역시 서구청장의 과세처분

(1) 위 피고는 변전소 부지로 사용되는 원고 소유의 대구 서구 이현동 243-3 외 3필지 55,297㎡가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 2003. 5. 22. 원고에 대하여 별지 과세내역 기재와 같이 1998년도분 종합토지세 등을 부과하였다.

(2) 그후 위 피고는 2004. 3. 10. 원고에 대하여 위와 같은 이유로 별지 과세내역 기재와 같이 1999년도분부터 2002년도분까지의 종합토지세 등을 부과하였다.

마. 피고 대구광역시 수성구청장의 과세처분

(1) 위 피고는 변전소 부지로 사용되는 원고 소유의 대구 수성구 범물동 105-1 외 5필지 11,363㎡가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지로 분리과세 대상토지에 해당하지 아니하고 별도합산과세 대상토지에 해당한다는 이유로 2003. 5. 23. 원고에 대하여 1998년도분 종합토지세로 62,562,040원을, 지방교육세로 12,512,410원을, 농어촌특별세로 9,380,790원을 부과고지하였다가, 같은 해 7. 8. 세율의 착오를 이유로 별지 과세내역 중 1998년도분 과세내역 기재와 같이 감액경정하였다.

(2) 그후 위 피고는 2003. 12. 10. 원고에 대하여 위와 같은 이유로 별지 과세내역 기재와 같이 1999년도분부터 2002년도분까지의 종합토지세 등을 부과하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 분리과세대상토지에 해당한다는 주장

(가) 이 사건 변전소 부지 중 대구 북구 검단동 495 8,383㎡ 및 같은 구 산격동 16-1 5,236㎡(이하 ‘ 검단변전소 부지’라 한다)를 제외한 나머지 토지 부분

이 사건 변전소 부지 중 검단변전소 부지를 제외한 나머지 토지는 모두 택지개발촉진법, 도시계획법, 산업입지및개발에관한법률, 지방공업개발법 등에 의하여 택지개발사업실시계획, 도시계획사업실시계획, 도시계획시설결정, 지방공업단지개발실시계획, 논공공업단지개발지구조성사업기본계획 등에 의하여 취득한 토지인데, 위 택지개발촉진법 등에 의하여 인, 허가 등을 받은 경우까지 전원개발에관한특례법에 의한 전원개발사업실시계획승인 등의 절차를 거치도록 함은 전원개발에관한특례법의 입법취지에 어긋나고, 다른 개별법과의 상충만을 초래하게 되는 점, 지방세법 제234조의15 제2항 제3호, 제4항, 같은 법 시행령 제194조의15 제1항 제1호는 공장용지를 분리과세대상토지로 규정하고 있는데, 변전소는 물품의 제조시설용 건축물이 아니어서 그 부속토지를 같은 법 시행규칙 제104조의10에서 규정한 공장용지로 보기는 어렵지만 전기에너지의 생산, 가공시설부지란 점에서 공장용지와 유사한 토지로 보아야 하는 점, 이 사건 변전소 부지는 결코 유휴지나 사치성 또는 투기성 용도의 토지가 아니라 국가기간산업인 전력산업을 위한 전원개발사업으로 취득되어 모두 변전시설의 부속토지로 사용되고 있으므로 이를 별도합산과세로 중과할 경우 전기요금의 상승을 초래하여 수요자인 국민과 기업의 부담만 가중하는 결과를 초래하게 되는 점, 이 사건 변전소 부지는 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 받아야 함에도 불구하고 이를 받지 아니한 토지가 아니라 승인절차를 거칠 필요가 없었던 토지로서 승인제외 대상토지도 승인대상토지와 마찬가지로 전원개발사업용 부지인 점에서 동일하므로 이를 달리 취급할 이유가 없다는 점 등에 비추어 보면, 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 얻지 아니하고 취득한 토지라는 이유만으로 별도합산과세표준을 적용하는 것은 지방세법 제234조의15 제2항 제6호, 제4항, 같은 법 시행령 제194조의15 제4항 제5호와 전원개발에관한특례법 제5조 제1항 단서의 취지를 무시하고 위 규정을 형식적, 기계적으로 적용하여 국세기본법 제18조 제1항의 기준에 위배된다.

(나) 검단변전소 부지 부분

검단변전소 부지는 전원개발에관한특례법(1979. 1. 1. 시행)이 시행되기 전인 1978. 11. 30.에 이미 위 변전소를 운영하던 한일합섬섬유공업 주식회사와 사이에 매매대금 및 그 지급방법에 관한 의사의 합치가 있었는데 다만 형식적인 매매계약서만 1979. 1. 18.에 작성된 것에 불과하므로 실질적인 매매대금 및 그 지급방법에 관한 의사의 합치가 있었던 1978. 11. 30.에 위 부지를 취득한 것으로 보아야 하는 점, 위 토지도 다른 변전소 부지와 마찬가지로 공장용지와 유사하고 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 점 등을 고려하면 위 부지도 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호 본문 소정의 분리과세대상토지로 보거나 전원개발에관한특례법 시행 전에 취득한 토지로서 담장으로 구획된 경계 안에 위치하고 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 지방세법시행령 제194조의15 제5항 제5호 괄호에 해당하여 분리과세대상토지로 보아야 한다.

(2) 신의칙위반 주장

피고들을 포함한 과세관청은 이 사건 변전소 부지가 전원개발에관한특례법에 의한 승인 없이 취득한 변전소 부지라는 사정을 알면서도 종합토지세제가 시행된 이래 10여 년간 계속하여 분리과세과세표준을 적용하여 종합토지세를 부과하여 왔으므로 전원개발에관한특례법에 의한 승인이 없더라도 승인이 있은 경우와 동일하게 분리과세대상으로 보아야 한다는 공적인 견해를 표명한 것이고, 위와 같은 분리과세대상으로 구분하여 부과되어 온 종합토지세 부과처분에 하자가 있을 것으로 의심할만한 특별한 사정도 없었으므로 원고로서는 과세관청의 공적인 견해를 신뢰할 수밖에 없었고, 거기에 아무런 잘못도 없으며, 원고는 과세관청의 견해를 신뢰하고 전원개발사업을 추진함에 있어 전원개발에관한특례법에 의한 용지 취득을 고집하지 아니하고 개별법에 의한 전원개발사업을 계속한 점에 비추어 보면 위 공적인 견해 표명에 반하는 이 사건 과세처분은 원고의 이익을 침해하여 위법하다.

(3) 소급과세금지의 원칙 위반 주장

행정자치부의 2002. 10. 10.자 질의회신이 있기 전까지 10여 년간 변전소 부지에 대하여 분리과세대상토지로 구분하여 과세하여 왔으므로 원고로서는 이를 종합토지세의 과세관행으로 받아들일 수밖에 없었는데, 위 질의회신은 위 과세관행과 상충되는 새로운 해석이므로 가사 종전의 관행이 잘못된 것이라고 하더라도 위 새로운 해석이 있기 전에 이미 과세기준일이 도래한 종합토지세에 대해서까지 위 새로운 해석을 소급적용하는 것은 국세기본법 제18조 제3항의 소급과세금지의 원칙에 위반된다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 분리과세대상토지에 해당하는지 여부

(가) 과세요건이나 감ㆍ면세요건이 납세자에게 유리하다고 하여 함부로 유추해석이나 확장해석을 허용하면 조세의 기본이념인 공평과세의 원칙에 반하는 결과를 초래하게 되므로 조세법령은 과세요건은 물론 비과세요건이나 감ㆍ면세요건을 막론하고 법문대로 엄격하게 해석하여야 할 것이다.

(나) 이 사건 변전소 부지 중 검단변전소 부지를 제외한 나머지 토지 부분

구 지방세법시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 개정되기 전의 것 및 2001. 2. 24. 대통령령 제17137호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법시행령’이라고만 한다) 제194조의15 제4항이 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 토지는 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법ㆍ주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 일정한 요건에 해당하는 토지 등에 한정되는 것으로서 이러한 토지에 대하여 분리과세하는 규정은 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이라 점에 비추어 보면, 구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호 소정의 전기사업법에 의한 (일반)전기사업자가 전원개발에관한특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지에 한정된다고 할 것이고, 이 사건 변전소 부지가 공장용지와 유사하다는 사정, 유휴지나 사치성 또는 투기성 용도의 토지가 아니라 국가기간산업인 전력산업을 위한 전원개발사업으로 취득되어 모두 변전시설의 부속토지로 사용되고 있어 이를 중과할 경우 전기요금의 상승을 초래하여 수요자인 국민과 기업의 부담을 가중하는 결과를 초래하게 된다는 사정 및 이 사건 변전소 부지가 전원개발에관한특례법에 의한 승인을 거칠 필요가 없었다는 사정 등만으로 이를 달리 볼 수 없다 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(다) 검단변전소 부지에 관한 판단

구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호 괄호에 의하면 전원개발에관한특례법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 분리과세대상토지로 규정하고 있는데, 갑 제11호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면, 원고가 검단변전소 부지를 전원개발에관한특례법이 시행된 1979. 1. 1. 이후인 1979. 1. 18.에야 한일합섬섬유공업 주식회사로부터 매수하기로 약정하였고, 1978. 11. 30.에는 한일합섬섬유공업 주식회사에 대하여 위 변전소의 인수가액을 제시하여 청약한 것에 불과한 사실을 인정할 수 있을 뿐이므로, 위 토지를 구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호 괄호 소정의 전원개발에관한특례법 시행 전에 취득한 토지로 보기 어려워 분리과세대상토지로 보기 어렵고, 위 토지가 공장용지 유사토지라거나 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있다는 사정만으로 구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제5호 본문 소정의 분리과세대상토지로 보기도 어려우므로, 원고의 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.

(2) 신의칙 위반 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다( 대법원 1999. 5. 25. 선고 99두1052 판결 등 참조).

이 사건에 돌아와 보건대, 피고들이 오랫동안 이 사건 변전소 부지에 대하여 분리과세하였다는 사정만으로 전원개발에관한특례법 소정의 승인을 받지 아니하고 취득한 변전소 부지에 대하여 분리과세의 세율을 적용한다는 공적견해의 표명이 있었다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없는 반면, 오히려 갑 제6호증의 1 내지 8, 을가 제5호증의 3, 을라 제3호증, 을마 제4호증의 1, 2, 을마 제5호증의 각 기재에 의하면, 내무부는 1993. 9. 27.자 질의회신에서 전원개발에관한특례법이 시행된 1979. 1. 1.이후에 설립된 발전소는 전원개발에관한특례법에 의하여 상공자원부장관의 승인을 받아 취득한 발전소용 토지에 대하여 분리과세의 세율을 적용받는 것으로 회신한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 나아가 살필 것 없이 이유 없다.

(3) 소급과세금지의 원칙 위반 여부

국세기본법 제18조 제3항의 규정에 의한 비과세관행이 성립되었다고 하기 위해서는 장기간에 걸쳐 어떠한 사항에 대하여 과세하지 아니하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 대하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정에 의하여 과세하지 아니한다는 의사가 있고, 이와 같은 의사가 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 한다( 대법원 1998. 8. 21. 선고 97누13115 판결 등 참조).

이 사건에 돌아와 보건대, 과세관청이 이 사건 변전소 부지에 대하여 별도합산과세할 수 있음을 알면서도 특별한 사정에 의하여 분리과세한다는 의사가 있었고 이와 같은 의사가 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시되었다는 점을 인정할 증거가 없으므로 단지 과세관청이 오랫동안 이 사건 변전소 부지에 대하여 분리과세하였다는 사정만으로 분리과세의 관행이 성립하였다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

【참조조문】

구 현행 제182조 제1항 제3호 (라)목 참조