KILF 한국지방세연구원-지방세 법령정보시스템

2007두26599(20100128)

원래 공유수면으로서 매립이 예정되어 있던 상태에서 유원지로 도시계획시설결정이 되고, 그 후 관광위락시설부지 조성 목적으로 매립되어 지형도면이 고시되었으나, 10년 이상 장기간 미집행 상태인경우

답변요지

공유수면매립지인 토지가 도시계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당하는 경우 공유수면매립 당시부터 조성 목적이 관광위락시설부지로 한정되어 있었다고 하더라도 감면조례에서 정한 재산세 감면대상에 해당한다.

본문

상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.

「00광역시 00구세 감면조례」(2006. 5. 26. 00광역시 00구 조례 제501호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항,「00광역시세 00조례」(2006. 3. 20. 00광역시 조례 제3891호로 개정되기 전의 것) 제28조는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 같은 법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 도시계획세는 면제한다고 각 규정하고 있다(이하 위 각 규정을 ‘이 사건 각 감면조항’이라 한다).

원심은 그 채용 증거를 종합하여, 건설부장관이 1970. 2. 9. 건설부 고시 제54호로 당시 공유수면으로서 매립예정지였던 이 사건 토지 등에 00유원지를 설치하는 내용의 도시계획시설결정을 하여 이를 고시하였고, 주식회사 00은 1983. 4. 5. 관광위락시설부지 조성을 목적으로 공유수면매립면허를 받은 후 1989. 6. 30. 준공인가를 받음으로써 이 사건 토지의 소유권을 원시취득하였으며, 원고가 1997. 7.경 주식회사 00을 합병하여 그 소유권을 승계취득한 사실, 한편 이 사건 토지 등에 대해서는 1989. 11. 8. 00직할시 고시 제1588호로 위 도시계획시설결정에 따른 지형도면이 고시되었으나, 그 후 피고의 이 사건 재산세 등 부과처분의 과세기준일 당시까지 10년 이상 그 집행이 이루어지지 않고 있었던 사실 등을 인정한 다음, 조세법규에 대한 엄격해석의 원칙상 이 사건 각 감면조항에 정한 감면대상에 해당하는지 여부를 판단하는 데에는 그 토지 등이 도시계획시설로서 10년 이상 장기 미집행된 토지 등에 해당하는지를 따져보는 것만으로 충분하므로, 위 요건을 충족하는 이상 이 사건 토지는 공유수면매립 당시부터 그 조성 목적이 관광위락시설부지로 한정되어 있었다고 하더라도 이 사건 각 감면조항 소정의 감면대상에 해당한다고 판단하였다.

앞서 본 각 규정과 관련 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다.

원심판결에는 상고이유에서 주장하는 바와 같이 조세법규의 해석에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2007. 12. 4. 선고 2007누10510 판결】

【주문】 처분청패소

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2005. 9. 10. 원고에 대하여 한 2005년도분 재산세 412,146,040원, 도시계획세 123,772,420원, 지방교육세 82,429,200원 합계 618,347,660원 부과처분 중 재산세 206,073,020원, 도시계획세 123,772,420원, 지방교육세 41,214,600원 합계 371, 060,040원 부분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 00 00구 00동 620-4 외 30필지 토지 951,967.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자이다.

나. 피고는 2005. 9. 10. 이 사건 토지에 대하여 2005년도분 재산세 457,820,870원, 도시계획세 137,474,870원, 지방교육세 91,564,170원 합계 686,879,910원의 부과처분을 하였다.

다. 이에 원고는 피고에 대하여 이의신청을 하고 행정자치부 장관에 대하여 심사청구를 하였는바, 피고는 2006. 1. 24. 원고의 이의신청을 기각하였고, 행정자치부 장관은 원고의 청구를 일부 인용하여 2006. 6. 27. 재산세 412,146,040원, 도시계획세 123,772,420원, 지방교육세 82,429,200원 합계 618,347,660원으로 경정하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(가) 이 사건 토지는 「국토의계획및이용에관한법률」제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설인 유원지로, 1970. 2. 9. 건설부 고시 제54호로 도시계획시설로 결정되었고, 1989. 11. 8. 00직할시 고시 제1588호로 지형도면이 고시되어 현재까지 도시계획에 대한 시설이 집행되지 아니한 토지이므로, 위 토지에 대한 재산세 및 지방교육세는 00광역시 00구세 감면조례 제11조 제2항에 의하여 부과세액의 100분의 50이 경감되어야 하고, 도시계획세도 인천광역시세 감면조례 제28조에 의하여 전액 면제되어야 함에도 불구하고, 피고가 원고에 대하여 위 감면조례의 조항을 적용하지 아니하고 한 이 사건 처분은 조세법률주의원칙에 위배되어 위법하다.

(나) 원고는 이 사건 토지 중 00 00구 00동 620-4 외 6필지 500,944㎡(이하 ‘이 사건 일부 토지’라고 한다)를 시민들에게 생활체육 및 휴식공간 등 공공 목적을 위해 무상으로 제공하고 있으므로, 이 사건 일부 토지에 대하여 재산세는 지방세법 제185조 제2항에 의하여, 도시계획세는 제238조의2에 의하여 각 비과세되어야 함에도 불구하고, 피고가 위 토지에 대하여 재산세 등의 부과처분을 한 것은 위법하다(다만, 원고가 이 부분 주장에 대응하여 면제되는 재산세와 도시계획세에 해당하는 부과처분의 취소를 별도로 구하고 있지 아니하므로 이는 재산세와 도시계획세에 관한 청구취지 범위 내에서 예비적으로 청구하는 것으로 본다).

(2) 피고의 주장

(가) 이 사건 토지가 도시계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 집행되지 아니한 사실은 맞으나, 이 사건 토지는 주식회사 00이 1989. 6. 30. 공유수면 매립에 의하여 취득하였고 이후 원고가 그 소유권을 승계한 것으로서 공유수면매립 당시부터 그 조성목적이 관광위락시설부지로 한정되어 있어 도시계획시설 결정에 의하여 실질적으로 사권이 제한된 것이 아니므로, 00광역시 00구세 감면조례 제11조 제2항 및 인천광역시세 감면조례 제28조(이하 ‘이 사건 각 감면조례조항’이라고 한다) 소정의 감면대상이 될 수 없다.

(나) 시민들이 이 사건 일부 토지를 생활체육 및 휴식공간으로 사용하고 있기는 하지만, 그와 같은 시설의 관리주체가 국가나 지방자치단체라고 볼 수 없으므로 위 토지는 비과세대상이 아니다.

나. 관련법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 토지는 1970. 2. 9. 건설부 고시 제54호로 도시계획시설인 유원지(00유원지)로 결정되었고, 1989. 11. 8. 00직할시 고시 제1588호로 지형도면이 고시되었는데 현재까지 집행되지 아니한 상태이다.

(2) 원래 이 사건 토지는 주식회사 00이 1983. 4. 5. 관광위락시설부지 조성을 목적으로 공유수면매립면허를 받고, 1989. 6. 30. 준공인가를 받아 원시취득한 것인데, 이후 주식회사 00이 원고에 합병됨으로써 원고가 이 사건 토지의 소유권을 승계취득하였다.

(3) 이 사건 일부 토지는 인천광역시장의 부지사용에 대한 행정지시(자동차 하치장 설치허가조건) 및 피고의 토지사용 협조의뢰 등에 따라 시민들을 위한 생활체육 및 휴식공간으로 사용되고 있고, 이 사건 일부 토지를 제외한 토지 451,023.8㎡는 1995. 1. 1.부터 원고의 자동차 하치장으로 사용되고 있다.

【인정근거】다툼없는 사실, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1 내지 3, 갑 제6호증의 1, 갑 제7호증의 1

라. 판단

(1) 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지가 도시계획시설로 결정되어 지형도면이 고시된 후 10년 이상 집행되지 아니한 점에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없어, 일단 이 사건 토지의 소유자인 원고는 이 사건 각 감면조례조항에 의하여 감면대상이 된다고 할 것인데, 이에 대하여 피고가 이 사건 토지와 같이 용도가 제한되는 일정한 매립목적하에 공유수면매립에 의해 원시취득한 토지의 경우처럼 도시계획시설 결정으로 말미암아 사권의 행사가 제한되는 경우라고 볼 수 없는 경우에는 그 입법 경위에 비추어 위 각 감면조례조항이 적용될 수 없다고 다투므로 이에 관하여 본다.

(2) 이 사건 각 감면조례조항은 헌법재판소가 1999. 10. 21. 97헌바26 사건에서 도시계획의 결정·고시로 인한 토지재산권의 제약에 대하여 손실보상규정을 두지 아니한 구 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법률 4427호로 최종개정된 것) 제4조의 위헌 여부를 판단하면서 ‘도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없기 때문에 이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생한 경우에는 원칙적으로 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 국가나 지방자치단체는 이에 대한 보상을 하여야 한다’고 결정함에 따라 건설교통부가 1999. 11. 20. 헌법재판소의 위 결정의 취지를 받아들여 각 지방자치단체에 사권제한토지 등에 대하여 재산세 등을 감면하는 조항을 신설할 것을 요구하여 2000. 12.경 신설된 것이다.

(3) 이와 같은 입법경위를 고려하면, 이 사건 각 감면조례조항은 도시계획시설로 결정됨으로 인하여 새로이 사권의 행사가 제한되는 경우 그 손실을 보상하여 주기 위하여 마련된 것으로서, 이 사건 토지와 같이 일정한 매립목적하에 공유수면매립에 의해 원시취득한 토지의 경우처럼 도시계획시설 결정으로 말미암아 사권의 행사가 제한되는 경우라고 볼 수 없는 경우까지 애초에 감면대상으로 예정하지는 아니하였을 것으로 보인다.

그러나 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다고 할 것이고(대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결 참조), 법문에 대하여 다른 명목을 내세운 보정이나, 보충작업은 허용되지 않는다고 할 것이며, 입법의 동기, 취지 및 목적과 사회통념에 따른 합목적적 해석을 하는 것이 필요하다고 할지라도 이는 어디까지나 조세법률주의가 지향하는 법적안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서만 가능하다고 할 것이다.

이 사건 각 감면조례조항에 관하여 보건대, 법문의 규정상 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조의 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상건축물에 대하여 재산세 등을 감면한다고 규정하고 있을 뿐, 도시계획시설로 결정됨으로써 사권의 행사가 제한되는 경우에만 한정하여 감면혜택을 주겠다는 취지를 추론할 수 있는 아무런 징표가 없는바(조항의 제목이 ‘사권제한 토지등에 대한 감면’으로 되어 있다는 것이나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 공유수면매립법 등의 관련 규정등에 의하더라도 논리필연적으로 그와 같은 해석이 가능하지는 아니하다), 이러한 경우에까지 입법의 경위 등을 참작하여 위와 같은 요건을 추가하여 감면여부를 결정하여야 한다고 하면 이는 명백히 법적안정성과 예측가능성을 훼손하는 결과가 된다고 할 것이므로 그러한 해석은 용인될 수 없다고 할 것이다.

(4) 위와 같은 해석의 원칙상 이 사건 감면조례조항에 의한 감면대상이 되는지를 판단하는 데에는 그 토지 등이 도시계획시설로서 10년 이상 장기미집행된 토지 등에 해당하는지만을 따져보는 것으로 충분하다 할 것인바, 위에서 본 바와 같이 이 사건 토지는 그 요건을 충족하고 있으므로 그 소유자인 원고는 위 각 감면조례조항에 따라 감면대상이 되고, 따라서 이 사건 처분 중 재산세 50%, 도시계획세 전액, 지방교육세의 50% 해당액 부분은 취소를 면치 못한다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로, 이를 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【관계법령】

<국토의계획및이용에관한법률>

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

7. "도시계획시설"이라 함은 기반시설중 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다.

<국토의계획및이용에관한법률 시행령>

제2조 (기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제6호 각목외의 부분에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.

2. 공간시설 : 광장·공원·녹지·유원지·공공공지

<인천광역시연수구세 감면조례>

제11조(사권제한 토지 등에 대한 감면) ② 「국토의계획및이용에관한법률」제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 「지방세법」제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다.

<인천광역시세 감면조례>

제28조(사권제한 토지 등에 대한 감면) 「국토의계획및이용에관한법률」제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 도시계획세를 면제한다. 다만, 「지방세법」제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다.

<지방세법>

제185조 (국가 등에 대한 비과세) ② 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제238조의2 (재산세의 준용) ① 재산세의 부과징수 등에 관한 규정 중 제185조, 제186조, 제190조, 제191조, 제193조 및 제195조의2의 규정은 도시계획세에 이를 준용한다.

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【하급심-인천지방법원 2007. 4. 5. 선고 2006구합4121 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 00 00구 00동 620-4 외 30필지 토지 951,967.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자이다.

나. 피고는 2005. 9. 10. 이 사건 토지에 대하여 2005년도분 재산세 금 457,820,870원, 도시계획세 금 137,474,870원, 지방교육세 금 91,564,170원 합계 금 686,879,910원 의 부과처분을 하였다.

다. 이에 원고는 피고에 대하여 이의신청을 하고 행정자치부 장관에 대하여 심사청구를 하였는바, 피고는 2006. 1. 24. 원고의 이의신청을 기각하였고, 행정자치부 장관은 원고의 청구를 일부 인용하여 2006. 6. 27. 재산세 금 412,146,040원, 도시계획세 금 123,772,420원, 지방교육세 금 82,429,200원 합계 금 618,347,660원으로 경정하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

(2) 피고의 주장

(가) 이 사건 토지가 도시계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 집행되지 아니한 사실은 맞으나, 이 사건 토지는 주식회사 00이 1989. 6. 30. 공유수면 매립에 의하여 취득하였고 이후 원고가 그 소유권을 승계한 것으로서 공유수면매립 당시부터 그 조성목적이 관광위락시설부지로 한정되어 있었으므로 도시계획시설 결정에 의하여 실질적으로 사권이 제한된 것이 아니므로, 00광역시 00구세 감면조례 제11조 제2항 및 00광역시세 감면조례 제28조(이하 ‘이 사건 각 감면조례조항’이라고 한다) 소정의 감면대상이 될 수 없다.

나. 관련법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 토지는 1970. 2. 9. 건설부 고시 제54호로 도시계획시설인 유원지(00유원지)로 결정되었고, 1989. 11. 8. 인천직할시 고시 제1588호로 지형도면이 고시되었으며 현재까지 집행되지 아니한 상태이다.

(2) 원래 이 사건 토지는 주식회사 00이 1983. 4. 5. 관광위락시설부지 조성을 목적으로 공유수면매립면허를 받고, 1989. 6. 30. 준공인가를 받아 원시취득한 것으로서, 이후 주식회사 00이 원고에 합병됨으로써 원고가 이 사건 토지의 소유권을 승계취득하였다.

(3) 이 사건 일부 토지는 00광역시장의 부지사용에 대한 행정지시(자동차 하치장 설치허가조건) 및 피고의 토지사용 협조의뢰 등에 따라 시민들을 위한 생활체육 및 휴식공간으로 사용되고 있고, 이 사건 일부 토지를 제외한 토지 451,023.8㎡는 1995. 1. 1.부터 원고 회사의 자동차 하치장으로 사용되고 있다.

【인정근거】다툼없는 사실, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1 내지 3, 갑 제6호증의 1, 갑 제7호증의 1

라. 판단

(1) 이 사건 감면조례의 요건 충족 여부

(가) 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지가 도시계획시설로 결정되어 지형도면이 고시된 후 10년 이상 집행되지 아니한 점에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건의 쟁점은 이 사건 각 감면조례조항이 이 사건 토지와 같이 일정한 매립목적하에 공유수면매립에 의해 원시취득한 토지의 경우에도 무제한적으로 적용될 수 있는가 하는 점에 있다.

(나) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다고 할 것이지만(대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결 참조), 그와 같은 엄격해석의 원칙을 견지하면서도 조세법률주의가 지향하는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 입법의 동기, 취지 및 목적과 사회통념에 따른 합목적적 해석을 하는 것 또한 필요하다 할 것이다.

(다) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 이 사건 각 감면조례조항이 도시계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행한 토지에 대하여 재산세 등을 감면하도록 한 것은, 일반적으로 도시계획시설 결정이 있으면 토지소유자의 토지 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 되므로, 그와 같은 부담을 장기간 지게 되는 토지소유자에게 그에 대한 보상으로 조세감면이라는 일종의 특혜를 부여한 것이라 할 것이고, 그와 같은 조세 감면의 취지를 고려하면, 이 사건 각 감면조례조항 소정의 ‘장기 미집행 토지’라 함은 ‘도시계획시설 결정으로 인하여 소유자가 종래의 용도대로 토지를 사용할 수 없거나 토지에 대한 사적 이용권이 배제되어 토지소유자의 재산권이 과도하게 제한되는 토지’라고 해석함이 상당하고, 토지소유자가 도시계획시설로 결정된 토지를 그 결정 당시의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는 도시계획시설 결정으로 인하여 비로소 토지이용권이 제한되는 경우가 아니어서 토지소유자의 재산권에 대한 과도한 침해라고 할 수 없으므로 이 사건 각 감면조례조항의 적용대상이 아니라고 봄이 상당하다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 토지는 1970. 2. 9. 이미 도시계획시설인 유원지로 결정되었고, 주식회사 00이 1983. 4. 5. 관광위락시설부지 조성을 목적으로 공유수면매립면허를 받아 1989. 6. 30. 매립 준공인가를 받음으로써 이 사건 토지를 원시취득하였는바, 그렇다면 이 사건 토지는 애초에 취득할 당시부터 매립 목적(관광위락시설부지 조성)에 따라 토지의 사용이 제한된 것이었고, 도시계획시설의 결정으로 인하여 새로이 토지의 용도가 제한된 것은 아니라고 할 것이어서(도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제58조 제2항 제5호에 의하면 유원지 내에 위락시설 등을 설치할 수 있다), 이 사건 토지는 이 사건 각 감면조례조항 소정의 감면대상이 될 수 없다 할 것이다. 그러므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 지방세법 제185조 제2항, 제238조의2 소정의 비과세대상 여부

원고가 이 사건 일부 토지상에 각종 시설을 설치하여 위 토지가 시민들을 위한 생활체육 및 휴식공간으로 이용되고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으나, 원고가 이 사건 일부 토지를 국가나 지방자치단체 등에 무상으로 인계하여 국가나 지방자치단체가 위 시설을 공용 또는 공공용으로 사용하고 있다는 점에 대하여는 이를 인정할 증거가 없고, 오히려 갑 제5호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면 00광역시장의 행정지시(원고의 자동차 하치장 조성 승인의 조건으로 시민휴식 공간조성을 지시함) 및 피고의 부지 사용에 대한 협조 요청 등에 의하여 원고가 위 토지에 각종 시설을 설치하고 휴식공간 등을 조성한 후 이를 관리하여 온 사실만이 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.