상고이유를 판단한다.

구 지방세법(2008.2.29.법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다)제182조 제1항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한 후,그 제3호에서는 분리과세대상으로 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지(가.목),산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야(나.목),골프장용토지와 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지(다.목)를 각 나열하는 외에,‘가.목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지(라.목)’를 규정하고 있고,구 지방세법 시행령(2008.5.27.대통령령 제20794호로 개정되기 전의 것,이하 ‘시행령’이라고만 한다)제132조 제4항 제24호 본문은 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의시행자가 그 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’를 분리과세대상으로 규정하고 있다.

한편, 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서,위 시행령 규정에서 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의

분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는데 있는 것으로 보인다.

위와 같은 법과 시행령의 규정 내용 및 그 입법취지 등을 종합하여 보면, 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’라 함은 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 상당하다.

원심판결 이유에 의하면, 원심은 적법하게 채택한 판시 증거에 의하여 원고 소유의 이 사건 토지를 포함한 고양시 일산동구 식사동 344일대가 경기도지사에 의하여 도시개발 실시계획 구역으로 지정, 고시된 사실,위 도시개발사업의 토지이용계획 현황에 따르면 총 계획면적 중 54.8%에 해당하는 부분이 주택 용지로,15.5%에 해당하는 부분이 도로 등 교통시설 용지로,14.9%에 해당하는 부분이 공원, 녹지 용지로,7.4%에 해당하는 부분이 학교 용지로 각 사용될 예정이고,원고 소유의 이 사건 토지도 그 중 15.5%가 도로 등 교통시설 용지로서,14.9%가 공원,녹지 용지로서,2.4%가 학교 용지로서 각 고양시 등에 기부채납될 예정인 사실(이 사건 토지 중 위 부분들을 합하여 ‘이 사건 쟁점토지’라고 한다)등을 인정한 다음, 이 사건 쟁점토지 위에 설치될 도로 등 교통시설, 공원, 녹지, 학교 등은 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설인 점,위 시설들의 공익적 성격 때문에 이 사건 도시개발사업 실시계획 인가·고시 당시부터 이 사건 쟁점토지 부분은 고양시 등에 기부채납되기로 예정되어 있었고,이 사건 쟁점토지 부분은 위와 같이 그 용도가 제한되어 있어 원고로서는 사실상 이를 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 점 등에 비추어 보면,이 사건 토지 중 도시개발사업 시행자에 의하여 도시개발사업에 공여된 공공시설용 또는 기반시설용 토지로서 기부채납될 예정인 이 사건 쟁점토지는 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 법과 시행령에서 분리과세대상으로 정한, 도시개발사업의 시행자가 그 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’에 해당한다고 판단하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 옳고, 거기에 분리과세대상이 되는 위 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’의 해석에 관한 법리를 오해하거나 심리를 다하지 않은 위법이 없다.

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2009. 8. 14. 선고 2008누21722 판결】

【주 문】 처분청패소

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2006. 9. 8. 원고에 대하여 한 2006년도 재산세 32,460,850원, 지방교육세 6,492,170원 합계 38,953,020원의 부과처분 중 재산세 23,045,770원, 지방교육세 4,609,140원 합계 27,654,910원을 초과하는 부분을 취소한다.

3. 소송총비용 중 2/3는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【이 유】

1. 처분의 경위

다음의 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 피고는 2006년도 재산세 과세기준일인 2006. 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 ‘고양식사 도시개발사업 실시계획’ 구역에 편입된 고양시 일산동구 ○○동 (이하지번 1 생략) 외 415필지 합계 53,809㎡의 시가표준액 9,580,734,947원을 과세표준으로 2006. 9. 8. 원고에게 재산세 42,957,630원, 도시계획세 5,149,490원, 지방교육세 8,591,520원 합계 56,698,640원을 부과하였는바, 과세표준액의 구체적인 분류 내역은 아래와 같다.

나. 원고는 2006. 12. 17. 피고에게 이의신청을 제기하였고, 피고는 2007. 3. 2. 당초의 위 2006. 9. 8.자 처분시 누락된 토지의 면적을 포함한 실제 과세대상 면적을 54,756.26㎡(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)으로 정정하고, 그 중 위 도시개발사업 실시계획상 주택용지 비율(54.8%)에 해당하는 면적 29,838.45㎡를 분리과세대상으로, 위 사업지구의 주택 부속토지 같은 동 (이하지번 2 생략) 외 1필지 163㎡를 별도합산과세대상으로 수정한 다음, 관련 세율을 적용하여 원고에게 재산세 32,460,850원, 지방교육세 6,492,170원 합계 38,953,020원을 경정·결정(이하, 당초의 위 2006. 9. 8.자 처분 중 감액경정처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였는바, 과세표준액의 구체적인 분류내역은 아래와 같다.

다. 원고는 2007. 6. 4. 행정자치부에 심사청구를 제기하였으나 2007. 7. 23.자 기각결정을 같은 달 30. 송달받았고, 같은 해 10. 29. 이 사건 소를 제기하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지 중 도시개발사업계획상 공공시설 용지로서 장차 기부채납될 교통시설, 공원/녹지, 학교 용지 등은 구 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제24호(2008. 5. 27. 대통령령 제20794호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 소정의 ‘주택건설용 토지’로서 분리과세대상에 해당함에도, 피고가 이 사건 토지 중 주택용지에 해당하는 부분(54.8%)만을 분리과세대상으로 보아 세액을 결정한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지1 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

다음의 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6, 10 내지 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 합하여 이를 인정할 수 있다.

(1) 경기도지사는 2006. 5. 11. 경기도 고시 제2006-5069호로, 이 사건 토지가 포함된 고양시 일산동구 ○○동 344 일원 988,224㎡을 고양식사 도시개발 실시계획 구역으로 지정, 고시하였다. 위 도시개발사업은 도시개발법상 환지 방식으로 시행되었으며, 사업시행자는 도시개발구역 내의 토지 소유자들이 설립한 ‘고양식사구역 도시개발사업조합’이다.

(2) 위 고양식사 도시개발사업의 토지이용계획의 현황에 의하면, 총 계획면적 988,224㎡ 중 ① 주택용지(공동주택용지, 단독용지)로 541,107㎡(전체면적 중 차지하는 비율 54.8%), ② 상업용지로 30,937㎡(3.1%), ③ 준주거용지로 27,473㎡(2.8%), ④ 도로 등 교통시설 용지로 152,986㎡(15.5%), ⑤ 공원/녹지 용지로 146,841㎡(14.9%), ⑥ 학교용지로 74,000㎡(7.4%), ⑦ 기타(문화/집회, 주차장, 공공청사) 용도로 14,880㎡(1.5%)이 각 사용될 예정이다.

(3) 이 사건 토지 중 공공시설 또는 기반시설 용도의 토지로서 고양시 등에 기부채납될 예정인 토지는 도로 등 교통시설 용지 15.5%(이 사건 토지의 전체면적 중 차지하는 비율, 이하 같다), 공원/녹지 용지 14.9%, 학교용지 중 2.4% 등 합계 32.8%(이하 ‘이 사건 쟁점토지’라고 한다)에 해당한다.

라. 판단

이 사건의 쟁점은 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 공여하는 공공시설 또는 기반시설 용도의 토지로서 기부채납될 예정인 이 사건 쟁점토지를 구 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제24호 소정의 ‘주택건설용 토지’에 포함되는 것으로 보아 그에 대한 재산세를 분리과세 할 수 있는지 여부이므로, 그에 관하여 본다.

구 지방세법 제182조 제1항(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한 후, 그 제3호는 분리과세대상을 열거하면서, 그 가목 내지 다목에서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지로서 ‘공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지’( 가목), ‘산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야’( 나목), ‘골프장용 토지와 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지’( 다목)를 각 규정하는 외에, 그 라목에서 ‘ 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’를 규정하고 있으며, 구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목의 위임에 따른 구 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제24호는, ‘ 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지‘를 분리과세 대상으로 규정하고 있다. 한편 도시개발법은 도시개발에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하고 있고( 도시개발법 제1조), ‘도시개발사업’이란 도시개발구역 안에서 주거·상업·산업·유통·정보통신·생태·문화·보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다( 같은 법 제2조 제2호).

토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는바, 위 관계 규정들의 내용을 종합하여 보면, 구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목 및 같은 법 시행령 제132조 제4항 제24호에서 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지를 분리과세 대상으로 규정한 입법취지는, 도시개발사업 시행자가 주거 또는 산업의 기능을 가지는 시가지를 조성하는 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주기 위한 것이라고 할 것이다. 한편, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하지만, 다른 한편 법규의 해석 및 적용은 관련 법령을 종합적·체계적으로 해석·적용함으로써 구체적 타당성과 법적 안정성을 조화시키는 것이므로, 당해 법률규정 및 관련 법령의 취지와 목적에 비추어 문언의 예측가능성을 저해하지 않는 범위 내에서는 합리적인 이유가 있는 합목적적 해석은 허용된다 할 것이다.

돌이켜 이 사건에 관하여 살피건대, 이 사건 쟁점토지 위에 설치될 도로 등 교통시설, 공원, 녹지, 학교 등은 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로서 주택 건설에 필수 불가결하게 수반되는 시설들인 점, 위 시설들의 공익적 성격 때문에 2006. 5. 11. 고양식사 도시개발사업 실시계획 인가·고시 당시부터 이 사건 토지 중 이 사건 쟁점토지 부분은 고양시 등에 기부채납되기로 예정되어 있었고, 이 사건 쟁점토지는 위와 같이 그 용도가 제한되어 있어 원고로서는 사실상 이를 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 점, 소외 주식회사는 원고와 마찬가지로 고양식사 도시개발사업 실시계획 구역에 편입되어 위 도시개발사업에 공여된 토지들의 소유자이자 주택건설사업자인데, 갑 제13호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 위 도시개발사업 실시계획 구역 내의 소외 주식회사 소유 토지들에 대하여 2008년도 재산세를 부과하면서 소외 주식회사가 기부채납할 예정인 공공시설용 토지에 대하여는 이를 분리과세 대상으로 보아 감액경정처분을 한 후, 2008. 12. 4. 종합부동산세의 과세관청인 천안세무서장에 대하여 위와 같은 내용의 2008년 재산세 과세자료 수정 통보를 하였음이 인정되는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지 중 도시개발사업 시행자에 의하여 도시개발사업에 공여된 공공시설용 또는 기반시설용 토지로서 기부채납될 예정인 이 사건 쟁점토지는 모두 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목 및 같은 법 시행령 제132조 제4항 제24호에서 정한 ‘도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’에 해당한다고 보는 것이 앞서 본 토지에 대한 재산세 제도의 목적과 그 분리과세제도의 취지 및 조세공평의 원칙에 부합하는 해석이라고 할 것이다.

나아가 정당한 세액에 관하여 보건대, 결국 이 사건 토지 중 위 주택용지 및 이 사건 쟁점토지는 재산세 분리과세 대상에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 위 주택용지 및 이 사건 쟁점토지를 합한 면적 중 원고가 구하는 전체면적의 87.5%를 재산세 분리과세 대상으로 보아 정당한 세액을 산정하면, 별지2 ‘2006년도 분리과세 조정 세액산출내역’ 기재와 같이 2006년도 재산세 23,045,770원, 지방교육세 4,609,140원이 된다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분 중 2006년도 재산세 및 지방교육세의 위 정당한 세액 합계 27,654,910원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 이를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분 중 위 인정금액을 초과하는 부분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-의정부지방법원 2008. 7. 1. 선고 2007구합4747 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이 유】

1. 처분의 경위

가. 피고는 2006년도 재산세 과세기준일인(2006. 6. 1.) 현재 원고가 소유하고 있는 ‘○○○ 도시개발사업(도시개발법상 환지 방식으로 시행되는 도시개발사업으로서, 그 사업시행자는 도시개발구역 내의 토지 소유자들이 설립한 ‘○○○구역 도시개발사업조합’이다.)

실시계획’ 구역에 편입된 ○○○ 296-3 외 415필지 합계 53,809㎡의 시가표준액 9,580,734,947원을 과세표준으로 2006. 9. 8. 원고에게 재산세 42,957,630원, 도시계획세 5,149,490원, 지방교육세 8,591,520원 합계 56,698,640원을 부과하였는바, 과세표준액의 구체적인 분류 내역은 아래와 같다.

나. 원고는 2006. 12. 17. 피고에게 이의신청을 제기하였고, 피고는 2007. 3. 2. 위 가.항 기재 처분시 누락된 토지의 면적을 포함한 실제 과세대상 면적을 54,756.26㎡(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)으로 정정하고, 그 중 위 도시개발사업 실시계획상 주택용지 비율(54.8%)에 해당하는 면적 29,838.45㎡를 분리과세대상으로, 위 사업지구의 주택 부속토지 같은 동 625-3외 1필지 163㎡를 별도합산과세대상으로 수정한 다음 관련 세율을 적용하여 원고에게 재산세 32,460,850원, 지방교육세 6,492,170원 합계 38,953,020원을 경정결정(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였는바, 과세표준액의 구체적인 분류내역은 아래와 같다.

다. 원고는 2007. 6. 4. 행정자치부에 심사청구를 제기하였으나 2007. 7. 23.자 기각결정을 같은 달 30. 송달받았고, 같은 해 10. 29. 이 사건 소를 제기하였다.

[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1 내지 7호증의 각 기재

2. 판단

가. 원고의 주장

「지방세법 시행령」제132조 제4항 제24호 소정의 도시개발사업 시행자가 공여하는 ‘주택건설용 토지’라 함은 주택건설을 목적으로 한 토지 중 실제 주택건설이 이루어지는 주택용지가 아니라, 주택건설을 목적으로 취득하는 토지를 의미하는 것으로서 도시개발사업계획상 공공시설 용지임이 명백한 교통시설, 공원/녹지, 학교, 기타 용지 등도 당연히 분리과세대상에 해당함에도, 피고가 이 사건 토지 중 주택용지에 해당하는 부분(54.8%)만을 분리과세대상으로 보아 세액을 결정한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 재산세의 분리과세 제도는 공익적인 목적으로 사용 또는 소유하고 있는 토지를 종합합산과세대상이나 별도합산과세대상에서 제외하여 예외적으로 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감시켜 주는 특혜 규정이므로 더욱 엄격하게 해석적용하는 것이 조세공평의 원칙에 부합한다.

「지방세법 시행령」제132조 제4항 제24호 소정의 ‘주택건설용 토지’에 이 사건 토지 중 주택용지를 제외한 나머지 부분도 포함되는지 여부에 관하여 본다. 「지방세법 시행령」제132조 제4항 제8호는「주택법」에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 ‘주택건설사업에 공여되고 있는 토지’를 분리과세대상으로 규정하고 있는 반면, 이 사건의 경우에 적용되는 같은 항 제24호는 「도시개발법」제11조 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 ‘주택건설용 토지’를 분리과세대상으로 규정하고 있는바, 위 각 조항의 문언을 비교해 보더라도 이 사건과 같이 ‘도시개발법’이 적용되는 경우에는 ‘주택법’이 적용되는 경우에 비하여 분리과세대상 적용범위가 축소되어야 하는 것으로 보이는 점, 제24호에서는 ‘주택건설용 토지’ 이외에도 산업시설용 토지가 아닌 ‘산업단지조성용 토지’를 분리과세대상으로 열거하고 있는 점, 또한 피고가 분리과세대상으로 본 면적, 즉 이 사건 토지 중 54.8%에 해당하는 부분은 실제로 주택건설이 이루어지는 토지 뿐만 아니라 부대시설 및 복리시설까지 포함되어 있는 것으로 보이는 점(전체 사업지구의 54.8%에 해당하는 면적이 공동주택, 연립부지, 단독주택의 부지 그 자체만으로 이용될 것으로 보이지는 않는다) 등을 감안하면, 위 시행령 규정에는 ‘주택단지 조성용 토지’가 아닌 ‘주택건설용 토지’만을 분리과세대상으로 보고, 위 주택건설용 토지 이외에 학교, 공원, 도로 등의 시설부지는 분리과세대상 토지에서 제외하겠다는 입법자의 의도가 반영된 것으로 봄이 상당하다.

따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.