상고이유에 대하여 판단한다.

조세법률에 있어 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 감면요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 않은 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것인바, 지방세법상 토지분 재산세의 별도합산과세는 그 이용상황에 비추어 사업 내지 경제활동에 정상적으로 활용되고 있는 토지로서 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지에 대하여 예외적으로 별도로 합산함으로써 종합합산과세의 획일적 적용에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점, 별도합산과세대상에 관한 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호 본문은 ‘과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지’라고 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 구 지방세법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20887호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제131조의2는 별도합산과세대상 토지의 범위에 관하여 비교적 상세하게 규정하고 있는 점, 과세기준일 현재 별도합산과세대상의 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 아니한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 조항 등에 규정된 과세대상 토지의 구분에 있어 고려사유가 되지 못하는 점 등을 종합하여 보면, 비록 구 「지방세법 시행령」제131조의2가 과세기준일 현재 법령상 규제로 인하여 건축물의 건축 등이 제한된 경우를 별도합산과세대상으로 규정하지 않았다고 하더라도 그로 인하여 위 조항이 헌법이 규정한 평등의 원칙이나 재산권 보장, 과잉금지의 원칙 등에 위반한다고 볼 수는 없다.

같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 별도합산과세대상 토지에 관한 법리오해의 위법이 없다.

그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2010. 3. 31. 선고 2009누27239 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 결론

그렇다면, 제1심 판결은 정당하므로 원고들의 항소는 모두 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울행정법원 2009. 8. 20. 선고 2009구합14934 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고들의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】

1. 처분의 경위

가. 원고들의 아버지인 김행권이 1978. 8. 17. 취득한 서울 마포구 도화동 179-2 대 407.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 1979. 9. 21. 건설교통부 고시 제1979-345호, 1980. 5. 19. 건설교통부 고시 제1980-146호로 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지)에 의하여 마포로 주변 재개발구역(현재 도시 및 주거환경정비법에 의한 도시환경정비사업구역으로 본다, 이하 ‘도시환경정비사업구역’이라 한다)으로 지정되었고, 그 중 68㎡는 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지)에 의하여 도시계획시설(도로)로 결정되었다.

나. 원고 김준성은 이 사건 토지 중 407.6분의 242.31지분을, 원고 김유성은 407.6분의 165.29지분을 1995. 6. 5. 상속하였고, 현재 이 사건 토지를 주차장으로 이용하고 있다. 한편, 이 사건 도시환경정비사업 및 도시계획시설(도로)사업은 현재까지 시행되지 않고 있다.

다. 피고는 이 사건 토지에 대한 2008년분 재산세를 부과함에 있어, 이 사건 토지 중 서울특별시 마포구세 감면조례 제9조 제2항에 따라 재산세가 경감되는 도시계획시설(도로)로 편입된 68㎡의 50%인 34㎡를 제외한 나머지 토지인 373.6㎡가 현재 나대지라는 이유로 이를 종합합산과세대상으로 판단하고 세액을 산출한 후 원고들의 지분비율에 따라, 2008. 9. 10. 원고 김준성에게 재산세 4,109,820원, 도시계획세 1,188,980원, 지방교육세 821,960원을, 원고 김유성에게 재산세 2,723,940원, 도시계획세 810,910원, 지방교육세 544,780원을 납부할 것을 고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 서울특별시 마포구청장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고들의 주장

지방세법 제182조 제1항 제2호, 동법 시행령 제131조의2는 별도합산과세대상토지의 범위에 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’를 포함하지 않음으로써 법령상 사용 등이 제한된 나대지가 종합합산과세대상토지로 구분됨에 따라, 법령상 사용 등이 제한된 나대지의 소유자의 재산권을 과도하게 침해하고, 그 외 토지의 소유자에 비해 법령상 사용 등이 제한된 토지의 소유자에게 합리적인 이유 없이 차별적으로 불리하게 과세권을 행사하여 평등원칙에 위반된 것으로 위헌이다. 이는 지방세법과 달리 소득세법 제104조의3 제2항이 ‘토지의 취득 후 법률의 규정으로 인한 사용의 금지 그 밖에 대통령령이 정하는 부득이한 사유가 있어 비사업용 토지에 해당하는 경우에는 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다.’라고 규정하여 법령상 사용 등이 제한된 토지의 소유자에게 조세특례를 적용하고 있음에 비추어 보아도 그러하다.

나. 쟁점 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 종합토지세의 개요

(가) 종래 부동산투기 및 과다한 토지소유를 억제하기 위하여 공한지 또는 법인의 비업무용 토지에 대한 재산세를 중과하여 오다가 1988년부터 이들 토지를 소유자별로 합산하여 토지과다보유세라는 세목으로 중과세하였으나 그 실효를 거두지 못하자, 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 지방세법을 개정하면서 토지분 재산세와 토지과다보유세를 통ㆍ폐합하여 종합토지세를 독립된 세목으로 신설하였다. 과거의 토지분 재산세가 필지별로 단독과세되어 온 것(대물세)과는 달리 종합토지세는 전국의 모든 토지를 소유자별로 합산하여 과세표준액을 산출한 다음 이에 대하여 과세하는 방식(대인세)을 채택하였다.

(나) 이와 같이 종합토지세는 전국에 있는 모든 토지를 소유자별로 합산한 다음 그 합산한 토지가액에 누진세율을 적용함으로써, 토지를 많이 보유한 자가 많은 세금을 부담하는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기반을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 도입된 정책세제로서 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세의 일종으로서, 그 납세의무는 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 발생한다.

(다) 현재 종합토지세는 원칙적으로 전국의 모든 토지를 소유자별로 종합합산(세율：5,000만 원 이하는 0.2%, 5,000만 원 이상 1억 원 이하는 10만 원 더하기 5,000만 원 초과금액의 0.3%, 1억 원 초과는 25만 원 더하기 1억 원 초과금액의 0.5%)하여 과세하나, 상업용 건축물의 부속토지 중 기준면적 이내의 토지 등은 경제활동에 유용하게 이용되고 있는 토지로서 이를 종합합산할 경우 임대료 인상, 물가인상, 세부담의 전가 등의 문제가 유발됨을 고려하여 별도합산(세율： 2억 원 이하는 0.2%, 2억 원 초과 10억 원 이하는 40만 원 더하기 2억 원 초과금액의 0.3%, 10억 원 초과는 280만 원 더하기 10억 원 초과금액의 0.4%)하고, 공장용지, 자경농지 등 최소한의 생산활동용 토지와 골프장용 토지, 고급오락장용 토지 등 사치성 재산은 분리과세(세율：자경농지 0.07%, 사치성 재산 4%, 그 외 토지 0.2%)하는 등 정책적인 고려에 따라 종합합산ㆍ별도합산ㆍ분리과세로 구분하여 과세하는 제도를 채택하고 있다.

(2) 평등원칙 위반 여부에 관하여

위와 같은 종합토지세의 입법경과와 취지, 종합합산ㆍ별도합산ㆍ분리과세제도의 취지에다가 조세법률에서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건, 감세요건을 규정하는 것은 입법자의 입법재량에 속한다는 점을 더하여 보면, 종합합산ㆍ별도합산ㆍ분리과세 대상을 구분하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것인데, 지방세법 제182조 제1항 제2호, 동법 시행령 제131조의2는 입법자가 별도합산과세대상을 과세기준일 현재 경제활동에 유용하게 이용되고 있는 토지로서 이를 종합합산할 경우 임대료 인상, 물가인상, 세부담의 전가 등의 문제가 유발할 우려가 있는 토지 등으로 정하고 이를 구체화한 것으로 그 기준이 입법자의 재량 범위 내에서 합리적인 기준에 의하여 선정한 것으로 볼 수 있으며, 나아가 법령상 사용 등이 금지 또는 제한되는 토지의 소유자라 할지라도 그 토지에 대하여 원칙적인 사용ㆍ수익권과 처분권이 있고 그에 대한 배타적인 경제적 지배를 하는 것으로 인정되는 이상 토지의 예상수익력에 착안한 담세력이 있다고 보이는데다가, 종합토지세는 과세기준일 현재의 당해 토지의 현황이나 이용상황에 비추어 과세대상을 구분하는 조세일 뿐만 아니라 과세기준일 현재 나대지인 토지는 종합합산대상으로 구분될 경우에 건물 임대료 인상, 물가인상, 세부담의 전가 등의 문제를 유발할 우려가 있는 토지라고도 보기 어려운 만큼, 비록 법령상 사용 등이 제한된 토지(특히 나대지인 상태에서 법령상 사용 등이 제한된 토지)를 좀 더 유리한 별도합산과세대상에 포함하지 않았다고 하더라도 조세평등원칙에 반한다고 볼 수 없다(한편, 도시 및 주거환경정비법에 의한 도시환경정비사업구역에 편입된 토지의 경우에는 법령상 사용 등이 제한된다고 할지라도 정비사업을 시행하는 등의 방법으로 토지를 사용할 수 있는 방법이 있다).

(3) 재산권 침해 여부

또한, 종합합산과세의 세율에 의한 조세부담은 종합토지세의 정책목적, 세액단계별 납세자의 분포, 과세표준액의 평가방식, 실제 조세부담률 등을 종합하여 볼 때 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 토지소유자에게 남겨 놓는 한도 내의 재산권 제한이고, 현재와 같이 세율이 낮은 상태에서는 매년 종토세를 부과한다 하더라도 짧은 기간 내에 사실상 토지가액 전부를 조세 명목으로 징수함으로써 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것도 아니므로 이로 인하여 재산권의 본질적 내용이 침해된다거나 국민의 재산권을 비례성원칙에 위반하여 과도하게 침해하는 것이라 할 수 없는 만큼{헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3ㆍ46(병합) 결정 참조}, 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지를 종합합산과세대상으로 본다고 하더라도 재산권의 본질적인 내용이 침해된다거나 재산권을 비례원칙에 위반하여 과도하게 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(4) 소득세법상 비사업용 토지에 대한 취급과 관련하여

한편, 소득세법상 양도소득세에서 비사업용 토지에 대하여 높은 세율에 의한 양도소득세를 부과하는 취지는 당해 토지가 실수요에 따라 생산적 용도로 사용되지 않고 재산증식수단으로 사용되는 토지라는 점에 착안하여 부동산 투기의 이익을 환수하기 위한 것으로 지방세법상 종합토지세와 그 입법목적이 상이하므로, 소득세법상 비사업용 토지는 법령에 따른 사용이 금지 또는 제한된 토지인지 등을 감안하여 부득이한 사유가 있어 비사업용 토지에 해당하는 경우에는 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다고 규정되어 있는 반면, 지방세법 제182조 제1항 제2호, 동법 시행령 제131조의2는 별도합산과세대상토지의 범위에 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’를 포함시키지 않음으로써 지방세법이 법령에 따른 사용이 금지 또는 제한된 토지인지를 고려함이 없이 나대지이기만 하면 일률적으로 종합합산과세대상으로 삼고 있다고 하더라도, 이를 이유로 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지의 소유자의 재산권을 침해한다거나 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 판결한다.