상고이유를 본다.

1. 상고이유 제1점 내지 제4점에 대하여

00시 00구 구세 감면 조례 제13조 제1항 제1호는 재래시장 및 상점가 육성을 위한 법 제37조의 규정에 의하여 선정된 시장정비구역안의 부동산(주택을 제외한다) 중 시장정비사업시행용 토지에 대하여는 건축공사 착공 후 당해 납세의무가 최초로 성립하는 날부터 5년간 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘건축공사 착공 후’라고 함은 단순히 건축물 착공신고를 한 것만으로는 부족하고 구체적으로 공사에 착공한 것으로 볼 수 있을 만한 건축행위가 이루어진 시점을 의미하는 것으로 보아야 한다(대법원 2005. 12. 23. 선고 2004다58901 판결 등 참조).

원심은 그 채용증거에 의하여, 원고가 2007. 2.경부터 같은 달 25.경까지 사이에 00중앙시장 정비사업(재건축)시행구역 내에 있는 00 00구 00동 1071-19 대 3,290㎡(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다) 지상에 있던 건물(이하 ‘이 사건 종전 건물’이라 한다)을 철거하고, 2007. 3. 25. 피고에게 위 토지상에 지하 3층, 지상 12층의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 착공예정일을 2007. 3. 28.자로 한 착공신고서를 제출하였다가 인근 6필지 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)의 소유자들과 마찰이 발생하자 위 제2토지도 매수한 다음 2007. 5.경까지 사이에 그 지상 건물을 철거하고 2007. 5.경부터 2007. 11.경까지 공사장 성토 및 방음벽설치공사를 마친 사실은 인정하면서도, 원고가 이 사건 종전건물 등을 철거한 후 이 사건 처분의 과세기준일 현재까지 시행한 성토작업 등은 그 토지 위에 건물을 신축하기 위한 것이기도 하지만 그 토지 위에 건물을 신축하지 않고 나대지 상태의 토지로 이용하기 위해서도 실시될 수 있는 공사라고 보이는 점, 원고는 실제로 2007. 11.경부터 2009. 8.경까지 무려 21개월 동안 위 각 토지들을 주차장으로 이용한 점, 원고가 이 사건 제2토지를 매수한 다음 2007. 5.경 피고에게 위 토지를 사업부지에 포함시키고 이 사건 건물의 층수와 건축면적을 늘려달라는 내용의 시장정비사업 추진계획 변경승인 추천신청을 하여 2009. 7. 10.경 그와 같이 건물층수와 건축면적을 변경하는 내용의 건축변경허가를 받게 되자 그 후인 2009. 8. 1.에서야 공사를 개시하였으므로 그러한 경과에 비추어 원고가 2007. 5. 무렵 이 사건 제2토지를 대지로 포함한 새로운 건축변경허가를 받아 그에 따른 건축공사를 할 계획을 진행하고 있던 상황에서는 이 사건 건물의 건축공사에 착수하였다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 앞서 본 사실이나 원고가 제출한 증거만으로는 원고가 이 사건 처분의 과세기준일인 2008. 6. 1.이나 2009. 6. 1. 당시에 이 사건 건물의 건축공사를 착공에 들어섰다고 보기 어렵다고 판단하였다.

위 법리와 기록에 비추어 살펴 보면, 원심의 위와 같은 사실인정이나 판단은 정당하다고 수긍이 되고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반이나 심리미진 또는 ‘건축공사 착공’의 의미에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

상고이유에서 들고 있는 대법원판결은 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절한 것이 아니다.

2. 상고이유 제5점에 대하여

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결 등 참조).

구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제132조 제5항 제8호는 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지를 지방세 분리과세대상의 하나로서 규정하고 있고, 구 재래시장 및 상점가 육성을 위한 법(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 재래시장법’이라 한다)은 제39조 제1항에서 사업시행자가 시장정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 도시 및 주거환경정비법 제30조의 규정(제3호 내지 제5호의 규정을 제외한다)에 의한 사업시행계획에 제49조의 규정에 의한 입점상인 보호대책을 포함하여 시장·군수·구청장으로부터 사업시행인가를 받도록 규정하면서 제40조 제1항에서 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인이 있는 것으로 본다고 규정하고 있으나, 시·도지사가 시장정비구역으로 선정한 시장을 정비함에 있어서 복합형 상가건물로 건축하는 경우로서 대통령령이 정하는 요건을 충족하여 구 재래시장법 제39조 제2항에 따라 사업계획의 승인 대상에서 제외되는 경우에도 구 재래시장법 제40조 제1항에 따라 사업시행인가를 받은 것으로 보거나 주택법이 정한 사업계획의 승인을 받은 것과 동일하게 볼 만한 근거는 없다.

이를 위 법리에 비추어 살펴 보면, 구 재래시장법 제39조 제2항에 규정된 요건을 충족하여 사업계획의 승인 대상에서 제외되는 경우에는 구 「지방세법 시행령」제132조 제5항 제8호가 정한 지방세 분리과세대상에 해당하지 아니한다고 보아야 한다.

따라서 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 재산세 분리과세 대상에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 상고이유 제6점에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).

위 법리와 원고가 앞서 본 바와 같이 이 사건 건물의 층수와 건축면적을 늘려달라는 내용의 시장정비사업 추진계획 변경승인 추천신청을 하고 이 사건 각 토지들을 주차장으로 장기간 이용하다가 건축변경허가를 받고서야 공사에 착수하였다는 사정 등을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 바처럼 피고가 2007년도 재산세 부과처분시에 2007. 6. 1.에 건축공사가 착공된 것으로 보아 재산세를 경감해준 바 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 2008년도와 2009년도 재산세 부과에 관한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

따라서 원심판결에 상고이유로 주장하는 바와 같은 판단누락이 있다고 하더라도 판결 결과에는 영향이 없다.

4. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 2010. 9. 15. 선고 2010누11940 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 제1심 판결 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 다음과 같이 고치는 외에는 제1심 판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

<고쳐 쓰는 부분>

제1심 판결서 제8쪽 제7째 줄 ‘증가확정된 점’ 다음에 아래와 같은 내용을 추가한다.

【④ 건축공사를 착공하였다고 하기 위해서는 단순히 건축물 착공신고를 한 것만으로는 부족하고 구체적으로 공사에 착공한 것으로 볼 수 있을 정도로 건축행위가 이루어져야 하는데( 대법원 2005. 12. 23. 선고 2004다58901 판결 참조), 원고는 2007. 3. 25. 피고에게 이 사건 건물 착공신고서를 제출하였고 2007. 5.경까지 이 사건 제2토지 지상 건물을 철거하였을 뿐, 2006. 11. 22.부터 2007. 5. 29.까지 이 사건 제2토지를 매수하는 한편, 2007. 5. 25. 피고에게 이 사건 건물 층수를 높이고 종전 97세대에서 122세대로 늘리는 시장정비사업 추진계획 변경승인 신청을 하였으므로, 위와 같은 경과에 비추어 원고가 2007. 5. 무렵 이 사건 제2토지를 대지로 포함한 새로운 건축변경 허가를 받아 그에 따른 건축공사를 할 계획을 진행하고 있던 상황에서 이 사건 건물 건축공사에 착수하였다고 보기는 어려운 점,】

제8쪽 ‘마. 제2주장에 대한 판단’ 앞에 아래와 같은 내용을 추가한다.

【원고는 이 사건 건물 건축공사에 착수한 이상, 이 사건 제1토지에 대한 재산세만이라도 감면되어야 한다고 주장한다. 이 사건 건물 건축공사에 착수하였다고 볼 만한 증거가 없으므로(원고가 이 사건 건물 건축공사에 착수하였다고 주장하는 2007. 5.경 원고는 이미 이 사건 제2토지를 매수하고, 이 사건 제2토지를 대지로 포함한 건축변경 허가를 위한 작업을 진행하고 있었으므로, 이 사건 제1토지에 대하여 건축공사에 착공하였다고 보기 어렵다), 위 주장은 이유 없다.

원고는 설령 이 사건 건물 건축공사에 착수하지 않았더라도 이 사건 건물 건축공사에 착수하지 못한 데 대하여 정당한 사유가 있으므로 재산세가 감면되어야 한다고 주장한다. 그러나 서울특별시 강서구 세 감면 조례 제13조에 건축공사에 착공하지 못한 데 정당한 사유가 있는 경우에도 감면한다는 규정이 없으므로 원고가 주장하는 대로 건축공사에 착수하지 못한 데 정당한 사유가 있다고 하여 재산세가 감면된다고 볼 수 없고, 원고는 건축규모를 확장한 새로운 건축변경 허가를 받기 위하여 이 사건 건물 건축공사에 착수하지 않았으므로 건축공사에 착공하지 않은 데 대하여 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 위 주장 또한 이유 없다.】

2. 결론

제1심 판결은 정당하므로, 원고가 한 항소를 모두 기각한다.

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【하급심-서울행정법원 2010. 3. 25. 선고 2009구합47354 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2호증의 각 1, 2, 을1호증의 1, 2의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 토지의 취득

⒧ 원고는 아래 표 기재와 같이 토지(이하에서는 순번 제1토지를 ‘이 사건 제1토지’라 하고, 순번 제2 내지 7토지를 ‘이 사건 제2토지’라 하며, 전체 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다)를 취득하였다.

⑵ 원고는 2007. 11. 28. 대한주택보증 주식회사에 이 사건 토지를 신탁하였다가, 2010. 1. 12. 대한주택보증 주식회사로부터 신탁재산의 귀속을 원인으로 하여 소유권을 이전받았다.

나. 이 사건 처분

피고는 원고에 대하여 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 아래 표 기재와 같이 재산세 등을 부과ㆍ고지하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 당사자들의 주장

⑴ 원고의 주장

다음과 같은 점에서 이 사건 처분은 위법하다. 즉, ① 이 사건 토지는 시장정비사업구역안에 포함된 시장정비사업시행용 토지로, 원고는 이 사건 토지에 대하여 건축공사를 착공하였으므로, 이 사건 토지는「서울특별시강서구 세 감면조례」제13조 제1항에 의하여 재산세 50% 감면대상이다. 그런데, 피고는 이 사건 처분을 하면서 재산세를 감면하지 아니하였다. ② 「지방세법」제132조 제5항 제8호에 의하면,「주택법」에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지는 재산세 분리과세대상이고, 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제40조 제1항 제1호에 의하면, 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 「주택법」제9조의 규정에 의한 주택건설사업 등의 등록 및 같은 법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 받은 것으로 본다고 되어 있다. 그런데, 원고는「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 의하여 시장정비사업의 사업시행자로서 사업시행인가를 받았으므로, 위 법령에 따라 이 사건 토지는 재산세 분리과세대상이다. 그럼에도 불구하고, 피고는 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 사건 처분을 하였다(이하에서는 순서대로 제1, 2주장이라 한다).

⑵ 피고의 주장

① 원고가 아래 이 사건 건물의 착공에 들어섰다고 볼 수 없으므로, 이 사건 토지는 재산제 감면대상이 아니다. ② 이 사건 토지는 원고가「주택법」에 의한 사업계획승인을 받아 주택건설사업에 공여한 토지가 아니고,「건축법」에 의한 건축허가를 받아 시장재건축사업에 공여되고 있는 토지이며, 2009. 6. 1. 현재 나대지 상태이므로, 분리과세대상토지에 해당하지 않는다[감사원 심사결정서 중 이유 부분 제3. 라. ⑵항].

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1 내지 14호증(가지번호 포함), 을1호증의 각 기재, 갑15호증의 1 내지 6, 을2호증의 1, 2의 각 영상, 증인 권영겸, 이영철의 각 증언과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

⑴ 시장정비사업시행구역의 선정

㈎ 원고는 1993. 2. 19. 이 사건 제1토지 및 그 지상 지하 1층(총 면적: 1,406.93㎡) 지상 2층(1층 총 면적: 1,599.98㎡, 2층 총 면적: 1,397.67㎡)의 건물(이하 ‘이 사건 종전 건물’이라 한다)에 대하여 강서중앙시장개설허가를 받아, 그 무렵부터 시장으로 운영하고 있었다.

㈏ 원고는 2005. 10. 5. 이 사건 제1토지에 대하여「재래시장 육성을 위한 특별법(2006. 4. 28. 법률 제7945호로 전부개정되기 전의 것)」에 따라 강서중앙시장 정비사업(재건축)시행구역변경승인통보를 받았다.

㈐ 서울특별시장은 2006. 4. 27. 위 시장정비사업시행을 위하여 강서중앙시장에 대한 도시계획시설(시장)결정을 폐지하고 이를 고시(서울특별시 고시 제2006-148호)하였다.

⑵ 건축허가 등

㈎ 원고는 2006. 7. 11. 피고로부터 제1토지 지상에 아래와 같은 내용의 복합형 상가건물(이하 '이 사건 건물‘이라 한다)의 신축을 위한 건축법상 건축허가를 받았다.

○ 건축물명칭 : 강서중앙시장아파트

○ 대지위치 : 이 사건 제1토지

○ 층수 : 지하 3층, 지상 12층

○ 주용도 : 판매시설(상점) 및 아파트(97세대)

○ 건축면적 : 1,726.55㎡

○ 연면적 : 18,537.106㎡(매장전용면적 : 3,274.959㎡)

㈏ 원고는 2007. 2. 25.경까지 이 사건 종전건물의 철거를 마쳤다.

㈐ 한편, 원고가 공사를 진행하던 중 이 사건 제1토지에 인접한 이 사건 제2토지의 전 소유자들과 사이에 마찰이 생기자, 원고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 제2토지를 매수한 다음, 2007. 2.경부터 2007. 5.경까지 이 사건 제2토지 지상 건물을 철거하였다.

㈑ 원고는 2007. 3. 25. 피고에게 이 사건 건물의 착공예정일을 2007. 3. 28.로 한 착공신고서를 제출하고, 2007. 5.경부터 2007. 11.경까지 위와 같이 종전건물의 지하층까지 철거하고 난 터에 흙을 메워서 지상을 수평이 되도록 성토작업을 하였으며, 이 사건 토지 경계 부근의 방음벽설치공사까지 마쳤다.

⑶ 시장정비사업추진계획변경승인추천신청

㈎ 한편, 원고는 이 사건 제2토지를 매수한 후인 2007. 5. 25. 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제37조 제5항 등 관계법령에 따라 피고에게 아래와 같은 내용의 강서중앙시장정비사업추진계획변경승인추천신청을 하였다.

○ 사업시행구역에 이 사건 제2토지를 포함시켜 줄 것

○ 이 사건 건물의 층수를 지하 4층, 지상 15층을 늘려줄 것

○ 세대수를 122세대로 늘려줄 것

○ 연면적을 29,270.55㎡, 매장전용면적을 3,945.30㎡로 늘려줄 것

㈏ 피고는 2007. 8. 1. 서울특별시장에게 원고의 신청과 같은 내용으로 추천하였고, 서울특별시장은 2008. 9. 26. 시장정비사업심의위원회의 심의를 거쳐, 2008. 9. 30. 피고에게 원고가 제시한 변경안에 따라 이 사건 건물의 층수를 지하 4층, 지상 15층으로 늘리되, 조건을 부과하여 가결하였음을 통보하였다.

⑷ 입주자모집

㈎ 원고는 2007. 11. 29. 대한주택보증 주식회사와 사이에 이 사건 건물에 대한 분양보증계약을 체결하였고, 2007. 12. 5. 피고로부터 이 사건 건물 중 아파트부분 97세대에 대한 입주자모집승인을 받았다.

㈏ 원고가 계획한 세대당 분양면적은 최소 99.311㎡, 최대 104.713㎡이다.

⑸ 건축변경허가

원고는 2009. 7. 10. 피고로부터 이 사건 건물에 대하여 아래와 같이 건축변경허가를 받았다.

○ 건축물명칭 : 강서중앙시장아파트

○ 대지위치 : 이 사건 제1, 2토지

○ 층수 : 지하 4층, 지상 15층

○ 주용도 : 판매시설(상점) 및 아파트(122세대)

○ 건축면적 : 1,803.46㎡

○ 연면적 : 27,144.49㎡

⑹ 현재 공사 진행 정도

원고는 피고로부터 건축변경허가를 받은 후인 2009. 8. 1.경 공사를 시작하여 슬러리 월(Slurry Wall) 공사를 마쳤고, 2010. 3. 8. 현재 지하1층 바닥 콘크리트공사까지 마친 상태이다.

라. 제1주장에 대한 판단

원고가 2007. 2.경부터 2007. 5.경 사이에 이 사건 종전건물 및 이 사건 제2토지 지상 건물을 철거한 사실, 원고가 2007. 3. 25. 피고에게 이 사건 건물의 착공예정일을 2007. 3. 28.자로 한 착공신고서를 제출한 사실, 원고가 2007. 11.경까지 공사장성토 및 방음벽설치공사를 마친 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 다음과 같은 점 즉, ① 원고가 이 사건 종전건물 등을 철거한 후 이 사건 처분의 과세기준일 현재까지 시행한 성토작업 등은 토지 위에 건물을 신축하기 위한 것이기도 하지만, 토지 위에 건물을 신축하지 않고 나대지 상태의 토지로 이용하기 위해서도 실시될 수 있는 공사라고 보이는 점, ② 원고는 실제로 2007. 11.경부터 2009. 8.경까지 이 사건 토지를 주차장으로 이용하였고, 그 기간이 무려 21개월에 이르는 점, ③ 원고는 이 사건 제2토지를 매수한 다음 2007. 5.경 피고에게 시장정비사업추진계획변경승인추천신청을 하여, 2009. 7. 10.경 건축변경허가를 받아 이 사건 건물의 건축면적 등이 증가ㆍ확정된 점 등에 비추어 볼 때, 위에서 인정한 사실만으로는 원고가 이 사건 처분의 과세기준일 현재 이 사건 건물의 착공에 들어섰다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재산세를 감경하지 아니한 것은 적법하고, 원고의 제1주장은 이유 없다.

마. 제2주장에 대한 판단

⑴ 원고가 「재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」에 의한 사업시행인가를 받았음을 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 제2주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

⑵ 덧붙여 보건대, ① 위 관계법령에 의하면, 복합형 상가건물로 300세대 미만의 주택과 주택 이외의 시설을 동일건축물로 건축하는 경우에 1세대당 주택의 규모가 297㎡ 이하이고, 당해 건축물의 연면적에 대한 주택연면적 합계의 비율이 90% 미만인 때에는 사업계획의 승인대상이 아니다. ② 그런데, 원고가 신축하고자 하는 이 사건 건물은 공동주택(아파트)과 판매시설을 동일건축물에 건축하는 건축물인 복합형 상가건물로써 공동주택의 세대수가 97세대(변경 후 122세대)로 300세대 미만이고, 1세대당 주택의 규모가 최소 99.311㎡, 최대 104.713㎡로 297㎡ 이하이며, 이 사건 건물의 연면적에 대한 주택연면적 합계의 비율이 약 82%[=주택연면적 합계(=연면적 18,537.106㎡-매장전용면적 3,274,959㎡)/연면적 18,537,106㎡×100, 소수점 이하 버림]로 90% 미만이어서, 원고가 시행하는 시장정비사업은 과세기준일 현재 사업계획의 승인대상이 아니고, 원고는 건축법상의 건축(변경)허가를 받아 이 사건 건물을 신축할 뿐이다. ③ 그러므로, 원고의 제2주장은 이점에서도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.