【전원합의체 판결】

상고이유를 판단한다.

1. 피고들의 상고이유에 대하여

조세법률주의를 규정한 헌법 제38조, 제59조의 취지에 의하면 국민에게 새로운 납세의무나 종전보다 가중된 납세의무를 부과하는 규정은 그 시행 이후에 부과요건이 충족되는 경우만을 적용대상으로 삼을 수 있음이 원칙이므로 ( 대법원 1983. 4. 26. 선고 81누423 판결, 대법원 1993. 5. 11. 선고 92누14984 판결 등 참조), 법률에서 특별히 예외규정을 두지 아니하였음에도 하위 법령인 조례에서 새로운 납세의무를 부과하는 요건에 관한 규정을 신설하면서 그 시행시기 이전에 이미 종결한 과세요건사실에 소급하여 이를 적용하도록 하는 것은 허용될 수 없다.

2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제253조는 ‘대통령령이 정하는 원자력발전’을 지역개발세의 과세대상으로 추가하였는데, 그 법 제258조 제1항에는 "지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다."고 규정되어 있었으므로, 원자력발전에 대한 지역개발세는 그 부과요건의 하나인 부과지역에 관한 조례가 정해져야만 비로소 부과지역이 대외적으로 확정되어 이를 부과할 수 있게 된다 ( 대법원 1979. 3. 27. 선고 79누24 판결 참조).

그런데 구 지방세법 제258조 제1항의 위임에 따라 경상북도는 2006. 3. 16. 구 경상북도세조례(조례 제2909호로 개정되어 2010. 12. 30. 조례 제3224호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 경북도세조례’라 한다)를 개정하면서 제71조에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 규정하고, 제74조에서 "원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상지역은 도내 전지역으로 한다."고 규정하며, 부칙 제1조에서 "이 조례는 공포한 날부터 시행한다."고 규정하였다가, 2006. 5. 4. 조례 제2921호로 부칙 제4조 제1항을 신설하여 "원자력발전에 대한 지역개발세의 과세는 구 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다."고 규정하였다. 또한 같은 위임에 따라 전라남도는 2006. 4. 24. 구 전라남도세조례(조례 제3057호로 개정되어 2010. 12. 27. 조례 제3409호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전남도세조례’라 한다)를 개정하면서 제71조에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 규정하고, 제73조의2에서 "지역개발세의 부과대상지역은 도내 전지역으로 한다."고 규정하며, 부칙 제1조에서 "이 조례는 공포한 날부터 시행한다."고 규정하고, 부칙 제2조 제1항에서 "원자력발전에 대한 지역개발세의 부과는 구 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다."고 규정하였다(이하 구 경북도세조례 부칙 제4조 제1항과 구 전남도세조례 부칙 제2조 제1항을 합하여 ‘이 사건 부칙규정들’이라 한다).

앞서 본 법리에 비추어 보면, 원자력발전에 대한 지역개발세는 그 부과지역이 확정된 2006. 3. 16.(경북의 경우) 또는 2006. 4. 24.(전남의 경우) 이후에 비로소 부과할 수 있게 되었음에도, 이 사건 부칙규정들은 원자력발전에 대한 지역개발세의 부과요건에 관한 규정을 그 시행시기 이전에 이미 종결한 과세요건사실에 소급하여 적용하도록 하는 것으로서 헌법 제38조, 제59조의 취지에 반하여 허용될 수 없으므로 모두 무효라 할 것이다.

같은 취지에서 원심이, 이 사건 부칙규정들에 근거하여 피고 경주시장과 피고 울진군수가 구 지방세법 시행일인 2006. 1. 1.부터 구 경북도세조례 시행 전날인 2006. 3. 15.까지의 원자력발전에 대하여 한 지역개발세 부과처분 및 피고 영광군수가 2006. 1. 1.부터 구 전남도세조례 시행 전날인 2006. 4. 23.까지의 원자력발전에 대하여 한 지역개발세 부과처분은 모두 위법하다고 판단하고, 나아가 이 사건 부칙규정들에 의하여 소급과세를 하더라도 원고는 구 지방세법이 개정·공포됨으로써 그 후 원자력발전분에 대하여 지역개발세를 납부하여야 함을 알고 있었으므로 원고의 기득권 등을 침해할 여지가 없고 조례의 제정은 상위 법령인 지방세법의 시행보다 늦을 수밖에 없어 지방자치단체가 소급입법을 통하여 재정자립을 위한 세수를 확보할 공익상의 필요가 있으므로 예외적으로 허용되어야 한다는 피고들의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 소급입법금지의 원칙에 관한 법리오해 등의 잘못이 없다.

2. 원고의 상고이유에 대하여

구 지방세법 제257조 제1항 제5호는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 표준세율을 ‘발전량 1킬로와트시당 0.5원’으로 규정하고, 구 지방세법 제253조의 위임에 의한 구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것) 제216조 제5호는 지역개발세 과세대상의 하나로 ‘원자력발전: 원자력발전소에서 생산된 전력’이라고 규정하고 있다.

위 규정의 문언과 입법 취지 및 조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점 등을 고려하면, 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 구 지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’은 ‘판매량’과 구별되는 개념으로서 ‘생산된 발전량’으로 해석하는 것이 타당하다 .

같은 취지에서 원심이, 구 지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’은 ‘생산된 발전량’을 의미한다고 판단하면서, 이와 달리 위 ‘발전량’을 ‘판매된 발전량’으로 해석해야 한다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

3. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들 각자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-대구고등법원 2008. 8. 22. 선고 2007누1805 판결】

【주 문】 처분청일부승소

1. 원고와 피고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 각자 부담한다.

【이 유】

1. 제1심 판결의 인용

이 판결에 설시할 이유는 제1심 판결의 이유란 2의 가.항 뒤에 아래 2항 부분을 추가하고, 제1심 판결의 이유란 2.나.의 (1),(2)항을 아래 3항 부분으로 변경하는 외에는 제1심 판결의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가하는 부분

(라) 소급과세금지의 예외 주장

피고들은, 소급과세금지 원칙의 이론적 근거는 실질적 법치국가 이념에 입각한 법적 안정성 내지는 당사자의 신뢰보호에 있고, 따라서 국민의 기득권을 침해하지 않고 당사자의 법적 안정 내지 신뢰보호에 위배되지 않는 일정한 경우에는 그 예외가 인정되는데, 위 각 부칙조항에 따른 과세가 소급입법에 의한 과세라고 하더라도 원고는 지방세법이 개정, 공포됨으로써 2006. 1. 1. 이후 발전분에 대하여는 지역개발세를 납부하여야 함을 잘 알고 있었으므로, 위 각 조례의 개정이 원고의 기득권을 침해하거나 원고의 신뢰이익을 침해할 여지가 없고, 조례는 상위법령의 변동상황에 대하여 수동적으로 대처할 수 밖에 없어 조례의 제정이 지방세법의 시행일보다 늦을 수 밖에 없게 되므로 지방자치제도의 핵심요소인 자치단체의 재정자립을 확보하기 위하여는 지방자치단체가 소급입법을 통하여 세수를 확보할 필요가 있다는 공익목적의 중대성을 고려할 때, 위 각 부칙조항에 대하여는 소급과세금지 원칙의 예외가 인정되어야 하고, 위 각 부칙조항이 소급입법이라는 이유로 무효가 되는 것은 아니라고 주장한다.

살피건대, 지방세법이 국회를 통과하여 공포가 되었다고 하더라도 이는 지방자치단체로 하여금 지방세를 부과·징수할 수 있는 범위와 기준을 제시하는 것이고 그 구체적인 부과·징수의 방법은 지방세법이 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 지방세의 세목·과세대상·과세표준·세율·부과징수 방법 등을 조례에 규정하여 이를 시행함으로써 비로소 지방세에 대한 과세권을 행사할 수 있게 되는 것이므로 지방세법의 개정, 공포만으로 원고에게 2006. 1. 1. 이후 발전분에 대하여 지역개발세를 납부하여야 한다는 신뢰가 발생하였다거나 그러한 내용의 소급입법이 원고의 기득권을 침해하지 않는다고 볼 수 없고, 지방자치단체의 재정확보가 중요하다고 하더라도 그러한 일반적 공익 사유만으로 소급과세금지 원칙의 예외가 허용된다고 할 수 없으므로, 소급과세금지 원칙의 예외로써 위 각 조례의 부칙조항이 무효가 아니라는 피고들의 주장은 이유 없다.

3. 변경하는 부분

(1) 원고의 주장

(가) 개정 지방세법 제257조 제1항 제5호는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율을 ‘발전량 1kwh당 0.5원’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 ‘발전량’의 개념에 관하여는 별도의 정의규정을 두고 있지 않고, 따라서 ‘발전량’의 개념은 관련 법령의 개념을 원용하여야만 한다.

(나) 한편 개정 지방세법이 지역개발세 과세대상에 원자력발전을 추가한 것은 원자력발전소가 설치된 지역 주민들의 경제적 손실 등을 보전하고 지방자치단체의 자주재원을 확보하기 위한 것인데, 이와 유사하게 발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진함으로써 전원(電源)개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률이 바로 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 ‘발전소주변지원법’이라 한다.)인데, 발전소주변지원법 제10조, 제13조의 2, 제14조는 발전소주변지역에 대한 지원금의 지급과 관련하여 발전량의 개념을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 시행령 제27조 제1항 [별표 2]는, 제1호 가목에서 기본지원사업의 연간 지원금의 산식{=전전년도 발전량(kwh) × 발전원별 지원금 단가(원/kwh) + 설비용량(MW) × 발전원별 설비용량 단가(만원/MW)}을 규정하고 있으며, 제1호 나목에서 "가목의 규정에 의한 발전량은 전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다."고 규정하고 있어 발전량을 판매한 전력량으로 규정하고 있다.

(다) 또한 전기사업법 제19조 제1항은 발전사업자에게 전력거래량을 측정하기 위한 전력량계의 설치의무를 부과하고 있을 뿐 전력생산량의 측정을 위한 전력량계의 설치의무를 부과하지 않고 있어 판매한 전력량이 전력량계의 설치를 통해 객관적으로 측정이 가능한 전력량이고, 세금은 소득이 있는 곳에 부과하는 것이 원칙이므로 원자력발전소의 총발전량 중 내부사용 전력량에 대하여 지역개발세를 부과할 수는 없다.

(라) 따라서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 ‘발전량’은 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법의 각 규정에 따라 전력량계에 의하여 객관적으로 측정이 가능한 판매전력량이라고 해석하여야 할 것이므로 피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것은 위법하다.

(2) 판단

(가) 개정 지방세법(이하 ‘법’이라 한다.)은, 제253조에서 "지역개발세는 … … 원자력발전으로서 대통령령이 정하는 것을 과세대상으로 한다."고, 제254조 제5호에서 "원자력을 이용하여 발전을 하는 자는 원자력발전에 대한 지역개발세의 납세의무자로 한다."고, 제257조 제5호에서 "원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율은 발전량 1kwh당 0.5원으로 한다."고 각 규정하고 있고, 그 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것) 제216조는 " 법 제253조에서 ‘대통령령이 정하는 것’이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다."고 규정한 다음 그 제5호에서 원자력발전은 ‘원자력발전소에서 생산된 전력’을 말하는 것으로 규정하고 있다.

(나) 살피건대, ① 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유도 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 비록 지방세가 국세와는 다른 특수성을 갖고 있다고 하더라도 이러한 조세법규에 관한 엄격해석 원칙은 지방세법의 해석에 있어서도 마찬가지로 적용되어야 할 것인데, 위와 같은 조세법규의 엄격해석 원칙에 비추어 볼 때 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’은 ‘판매량’과는 구별되는 다른 개념인 점, ② 발전소주변지원법 시행령 제27조 제1항 [별표2] 제1호 나목에서 "가목의 규정에 의한 발전량은 전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다."고 규정하고 있는 것은 위 [별표2] 제1호 가목에서 정한 연간 지원금을 정하는 산식의 한 변수로 사용된 ‘전전년도 발전량’의 개념을 ‘전전년도에 판매한 전력량’으로 제한하여 산식의 변수로 정의한 규정에 불과하여 위 규정을 발전량의 일반적 개념 정의로 보기 어렵고, 따라서 위 규정을 근거로 하여 지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’의 개념을 유추해석 하기는 어려운 점, ③ 전기사업법에서 전력생산량의 측정을 위한 전력량계의 설치를 의무로써 부과하지 않고 있다는 사정만으로 총발전량을 객관적으로 측정하지 못하는 것은 아닌 점, ④ 지역개발세는 소득 자체에 대한 과세라고 할 수 없어 반드시 소득개념에 연동하여 과세하여야 하는 것은 아닌 점, ⑤ 지방세법은 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무의 성립시기를 ‘원자력발전소에서 발전하는 때’로 규정하고 있어 원자력발전소에서 발전하는 때에 납세의무가 성립되는데, 발전량 개념을 판매발전량으로 이해하게 되면, 발전하는 때가 아니라 판매되는 때에 납세의무가 성립되게 되어 위 규정과 맞지 않게 되는 점 등에 비추어 볼 때, 지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’ 개념을 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법에 따른 ‘판매발전량’으로 유추해석할 수는 없고, ‘생산된 발전량’으로 해석하는 것이 앞서 본 법 제253조, 제254조 제5호 및 그 시행령 제216조 제5호 각 규정의 법문에 충실한 해석이라고 할 것이다.

(다) 따라서 "피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것이 위법하다."는 원고의 주장은 이를 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 제1심 판결은 정당하므로, 원고와 피고들의 항소는 모두 이유 없어 이를 기각한다.

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【하급심-대구지방법원 2007. 10. 17. 선고 2006구합2307 판결】

【주 문】 처분청일부승소

1. 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(2)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분을 모두 취소하고, 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(3)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분 중 그 정당세액란 기재 각 금액을 초과하는 부분을 각 취소한다.

2. 원고의 피고들에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.

3. 소송비용은 이를 2등분하여 그 1은 원고의, 그 나머지는 피고들의 각 부담으로 한다.

【이 유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1 내지 14, 갑 제2호증의 1 내지 13, 갑 제3호증의 1 내지 14, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

가. 원고의 원자력발전량 및 그 전력판매량

원고는 경주시 양남면 나아리 소재 월성 원자력발전소 제1호기 내지 제4호기, 경북 울진군 북면 부구리 소재 울진 원자력발전소 제1호기 내지 제6호기, 전남 영광군 홍농읍 계마리 소재 영광 원자력발전소 제1호기 내지 제6호기 등을 이용하여 원자력발전사업을 영위하고 있는데, 원고가 2006. 1. 1.부터 그 해 6. 30.까지 사이에 위 각 발전소에서 생산한 월별 총발전량 및 그 중 원고가 판매한 월별 판매전력량은 별지 지역개발세 부과내역표(1)의 총발전량란 및 판매전력량란의 각 기재와 같다.

나. 지방세법의 개정

지방세법은 2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되었는데, 개정 지방세법은 원자력발전소가 설치된 지역주민들의 경제적 손실보전을 위한 재원마련을 위해 ① 「지방세법」제29조 제1항 제12호 마목을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 원자력발전소에서 발전하는 때를 납세의무의 성립시기로 규정하였고, ② 지방세법 제253조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시켰으며, ③ 제254조 제5호를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였고, ④ 제255조 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지를 관할하는 도에서 부과하도록 하는 한편, ⑤ 제257조 제1항 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하였다.

한편 개정 지방세법 제258조 제1항은 개정 전 구 지방세법과 마찬가지로 "지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다."는 규정을 두고 있었다.

다. 각 도세조례의 개정 경과

⑴ 경상북도세조례(이하 ‘경북도세조례’라 한다.)의 개정 경과

㈎ 경상북도지사는 2006. 3. 16. 개정 지방세법의 시행에 발맞추어 경상북도의회의 의결을 거쳐 조례 제2909호로 개정된 경북도세조례를 공포하였는데, 개정 경북도세조례는 그 부칙 제1조의 규정에 따라 그 날부터 시행되었다.

개정 경북도세조례는 ① 구 경북도세조례 제71조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시키고, ② 제72조 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지에서 부과하도록 하였으며, ③ 구 경북도세조례 제74조를 개정하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상 지역도 도내 전지역으로 하였고, ④ 제99조의 2를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였으며, ⑤ 제99조의 3을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하였다.

㈏ 그런데 경상북도지사는 2006. 5. 14. 개정 경북도세조례의 부칙에다가 "원자력발전에 대한 지역개발세의 과세는 개정 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다."는 제4조 제1항(이하 ‘개정 경북도세조례 부칙조항’이라 한다.)을 신설하는 내용이 담긴 개정 조례 제2921호를 공포하였다.

⑵ 전라남도세조례(이하 ‘전남도세조례’라 한다.)의 개정 경과

전라남도지사 역시 개정 지방세법의 시행에 발맞추어 2006. 4. 24. 전라남도의회의 의결을 거쳐 조례 제3057호로 개정된 전남도세조례를 공포하였는데, 개정 전남도세조례는 그 부칙 제1조의 규정에 따라 그 날부터 시행되었다.

개정 전남도세조례는 ① 구 전남도세조례 제71조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시키고, ② 제72조 제4호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지에서 부과하도록 하였으며, ③ 제81조의 2를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였고, ④ 제81조의 3을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하는 한편, ⑤ 그 부칙 제2조 제1항에 "원자력발전에 대한 지역개발세의 부과는 개정 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다."는 규정(이하 ‘개정 전남도세조례 부칙조항’이라 한다.)을 신설하였다.

한편 개정 전남도세조례 제73조의 2는 2005. 3. 24. 전남도세조례가 조례 제3002호로 개정될 당시 처음 신설된 조항으로서 "지역개발세의 부과대상지역은 도내 전 지역으로 한다."고 규정하고 있다.

라. 피고들의 원고에 대한 지역개발세 부과처분

⑴ 피고 경주시장은 2006. 3. 27. 관내에서 월성 원자력발전소를 운영하는 원고에게개정 경북도세조례가 그 달 16. 공포되었음을 이유로 그 조례 제73조의 규정에 따라 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터의 원자력 발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑵ 피고 울진군수는 2006. 3. 28. 관내에서 울진 원자력발전소를 운영하는 원고에게개정 경북도세조례가 그 달 16. 공포되었음을 이유로 그 조례 제73조의 규정에 따라 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터의 원자력 발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑶ 한편 피고 영광군수는 2006. 2. 2. 관내에서 영광 원자력발전소를 운영하는 원고에게 개정 지방세법의 시행에 따라 신설된 그 해 1. 1.부터의 원자력 총발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑷ 이에 원고는 별지 지역개발세 부과내역표(1){이하 ‘부과내역표(1)’이라 한다.}의 납부일자란 기재 각 일자에 피고들에게 개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 경북도세조례 제73조와 개정 전남도세조례 제73조의 각 규정에 따라 원고 운영의 위 각 원자력 발전소의 월별 총발전량에 대하여 1㎾h당 0.5원의 비율로 산출한 부과내역표(1)의 납부세액란 기재 각 월별 금액 상당의 지역개발세를 신고·납부하였다(이하 원고의 위 신고행위에 의하여 의제되는 처분을 ‘이 사건 각 부과처분’이라 한다.).

2. 이 사건 각 부과처분의 적법 여부

피고들은 이 사건 각 부과처분이 관련 법령에 따른 것으로서 적법하다고 주장한다.

이에 대하여 원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 각 부과처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장하므로 이를 차례로 살펴본다.

가. 소급과세금지원칙 위반

⑴ 원고의 주장

㈎ 개정 지방세법은 제253조 내지 제257조에서 지역개발세의 과세대상으로 원자력발전을 추가하면서 그 제258조 제1항에서 지역개발세의 부과지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 위임하였다. 따라서 개정 지방세법에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 추가하였다고 하더라도 도조례에서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세요건인 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 지역을 규정하기 전까지는 원고는 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무가 없다.

㈏ 그런데 앞서 본 바와 같이 경상북도는 2006. 3. 16. 비로소 개정 경북도세조례를 공포·시행하면서 그 제74조에서 원자력발전에 대한 지역개발세 부과지역을 도내 전지역으로 규정하였다. 따라서 원고의 개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 경북도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 경북도세조례의 시행일인 2006. 3. 16. 비로소 발생하였다. 그럼에도 불구하고 경상북도는 개정 경북도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 경북도세조례 부칙조항은 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 경주시장 및 피고 울진군수가 위법한 개정 경북도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 경북도세조례 시행 전날인 그 해 3. 15.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

㈐ 한편 전라남도는 2006. 4. 24. 비로소 개정 전남도세조례를 공포·시행하면서 그 제71조에서 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시켰는데, 그 조례 제73조의 2의 규정에 의하면 "지역개발세의 부과대상지역은 도내 전 지역으로 한다."고 규정하고 있으므로, 결국 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2를 종합하면 원고의 개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 전남도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 전남도세조례의 시행일인 2006. 4. 24. 비로소 발생하였다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 전라남도는 개정 전남도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 전남도세조례 부칙조항 역시 개정 경북도세조례 부칙조항과 마찬가지로 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 영광군수가 위법한 개정 전남도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 전남도세조례 시행 전날인 그 해 4. 23.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

⑵ 판단

㈎ 국세와 다른 지방세의 특성

헌법에서는 지방자치에 관한 규정을 하나의 장(章)으로 설정하여 지방자치단체에 자치권을 부여하고 있고, 이러한 자치권의 하나로서 재정자주권이 보장되고 있으며, 그 당연한 귀결로 지방자치단체에게 과세권이 부여되는 것인데, 여기에 지방세의 존재의의가 있게 된다. 그런데 헌법 제117조에서는 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."고 규정하고 있는바, 이는 지방세의 과세에 대하여 완전히 지방자치단체의 재량에 맡기는 것은 각 지방자치단체간에 지방세의 과세대상 및 그 세액 등에 현저한 차이가 나타나고 경제질서에 혼란을 가져올 위험이 있을 뿐만 아니라 국세와의 관계에서도 과세 경합 등의 문제가 발생할 소지가 있기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 과세권을 보장하는 한편으로 국세와 지방세, 지방자치단체 상호간의 적당한 조정을 위함은 물론 헌법이 규정하는 조세법률주의 원칙과의 조화를 달성하기 위해 지방세에 관한 기본법 또는 표준법으로서 제정된 것이 바로 지방세법이다.

그렇기 때문에 국세는 국회의 의결을 거쳐 공포가 되어 시행되면 그 규정된 내용에 따라 당연히 국민에게 곧바로 납세의무를 부여하는 것이지만, 지방세는 그에 관한 기준법 또는 표준법인 지방세법이 국회를 통과하여 공포가 되었다고 하더라도 이는 지방자치단체로 하여금 지방세를 부과·징수할 수 있는 범위와 기준을 제시하는 것이고 그 구체적인 부과·징수의 방법은 지방세법이 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 지방세의 세목·과세대상·과세표준·세율·부과징수 방법 등을 그 조례에 규정하여 이를 시행함으로써 비로소 지방세에 대한 과세권을 행사할 수 있게 된다는 점에서 국세와 다른 특성을 갖고 있다.

㈏ 소급과세금지의 원칙

한편 소급과세금지의 원칙은 조세법령의 제정 또는 개정이나 과세관청의 법령에 대한 해석 또는 처리지침 등의 변경이 있은 경우 그 효력발생 전에 종결한 과세요건사실에 대하여 당해 법령 등을 적용할 수 없다는 것이다.

㈐ 원고의 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무의 발생 시기

앞서 인정한 바와 같이 개정 지방세법 제258조 제1항은 "지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다."고 규정하고 있기 때문에 도조례에 의하여 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 지역을 정하는 것은 원자력발전에 대한 지역개발세 부과요건이 된다고 할 것인데, 원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상지역은 개정 경북도세조례 제74조와 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2의 각 규정에 의하여 경북 및 전남 도내로 비로소 정하여 진 것이므로, 결국 앞서 본 지방세의 특성에 비추어 볼 때 원고의 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무는 개정 경북도세조례의 시행일인 2006. 3. 16.과 개정 전남도세조례의 시행일인 그 해 4. 24.에 이르러서야 비로소 발생하였다고 할 것이다.

따라서 2006. 1. 1.부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 수 있도록 규정한 개정 경북도세조례 및 전남도세조례의 각 부칙조항은 개정 경북도세조례 제74조와 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2의 각 규정을 그 효력발생 전에 종결한 과세요건사실에 대하여 적용하게 한 것으로서 앞서 본 소급과세금지의 원칙에 반하여 그 효력이 없으므로, 이 사건 각 부과처분 중 개정 지방세법 시행일인 2006. 1. 1.부터 개정 경북도세조례 시행 전날인 2006. 3. 15.까지의 원자력발전량에 관한 피고 경주시장과 피고 울진군수의 각 지역개발세부과부분 및 개정 지방세법 시행일인 2006. 1. 1.부터 개정 전남도세조례 시행 전날인 2006. 4. 23.까지의 원자력발전량에 관한 피고 영광군수의 지역개발세부과부분은 무효인 개정 경북도세조례 및 전남도세조례의 각 부칙조항에 근거한 처분으로서 위법하다.

나. 원자력발전에 관한 지역개발세의 과세표준

⑴ 원고의 주장

㈎ 개정 지방세법 제257조 제1항 제5호는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율을 ‘발전량 1kwh당 0.5원’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 ‘발전량’의 개념에 관하여는 별도의 정의규정을 두고 있지 않다. 따라서 ‘발전량’의 개념은 관련 법령의 개념을 원용하여야만 한다.

㈏ 한편 개정 지방세법이 지역개발세 과세대상에 원자력발전을 추가한 것은 원자력발전소가 설치된 지역 주민들의 경제적 손실 등을 보전하고 지방자치단체의 자주재원을 확보하기 위한 것인데, 이와 유사하게 발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진함으로써 전원(電源)개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률이 바로 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 ‘발전소주변지원법’이라 한다.)이다.

그런데 발전소주변지원법 제10조, 제13조의 2, 제14조는 발전소주변지역에 대한 지원금의 지급과 관련하여 발전량의 개념을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 시행령 제27조 제1항 [별표 2]는, 제1호 가목에서 기본지원사업의 연간 지원금의 산식{=전전년도 발전량(kwh) × 발전원별 지원금 단가(원/kwh) + 설비용량(MW) × 발전원별 설비용량 단가(만원/MW)}을 규정하고 있으며, 제1호 나목에서 "가목의 규정에 의한 발전량은 전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다."고 규정하고 있는데, 이러한 한국전력거래소에 판매한 전력량은 전기사업법에 따른 전력량계의 설치를 통해 객관적으로 측정이 가능하다.

㈐ 따라서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 ‘발전량’은 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법의 각 규정에 따라 전력량계에 의하여 객관적으로 측정이 가능한 판매전력량이라고 해석하여야 할 것이다. 그러므로 피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것은 위법하다.

⑵ 판단

㈎ 개정 지방세법(이하 ‘법’이라 한다.)은, 제253조에서 "지역개발세는 … … 원자력발전으로서 대통령령이 정하는 것을 과세대상으로 한다."고, 제254조 제5호에서 "원자력을 이용하여 발전을 하는 자는 원자력발전에 대한 지역개발세의 납세의무자로 한다."고, 제257조 제5호에서 "원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율은 발전량 1kwh당 0.5원으로 한다."고 각 규정하고 있고, 그 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것) 제216조는 " 법 제253조에서 ‘대통령령이 정하는 것’이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다."고 규정한 다음 그 제5호에서 원자력발전은 ‘원자력발전소에서 생산된 전력’을 말하는 것으로 규정하고 있다.

㈏ 그런데 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유도 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다. 비록 지방세가 국세와는 다른 특수성을 갖고 있다고 하더라도 이러한 조세법규에 관한 엄격해석 원칙은 지방세법의 해석에 있어서도 마찬가지로 적용되어야 할 것이다.

위와 같은 조세법규의 엄격해석 원칙에 비추어 볼 때 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’을 원고의 주장과 같이 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법에 따른 ‘판매발전량’으로 유추해석할 수는 없는 것이고, ‘생산된 발전량’으로 해석하는 것이 앞서 본 법 제253조, 제254조 제5호 및 그 시행령 제216조 제5호 각 규정의 법문에 충실한 해석이라고 할 것이다. 따라서 "피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것이 위법하다."는 원고의 주장은 이를 받아들일 수 없다.

다. 소결

그러므로 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(2)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분 전체와 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(3)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분 중 그 정당세액란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 개정 경북도세조례 제74조와 전남도세조례 제71조, 제73조의 2의 각 규정이 시행되기 이전의 발전량에 대하여 부과된 지역개발세로서 소급과세금지의 원칙에 반하여 무효인 개정 경북도세조례와 전남도세조례의 각 부칙조항에 근거한 것이어서 위법하므로, 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고의 피고들에 대한 이 사건 각 청구는 위 인정범위 내에서 이유가 있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유가 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.