개정 지방세법은 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무의 성립시기를 원자력발전소에서 발전하는 때로 보고 납세의무가 성립되며, 지역개발세 과세표준기준은 생산된 발전량으로 보아야 하므로 지역개발세 부과처분 중 정당세액의 금액을 초과하는 부분은 부당하다.

1. 제1심 판결의 인용

이 판결에 설시할 이유는 제1심 판결의 이유란 2의 가.항 뒤에 아래 2항 부분을 추가하고, 제1심 판결의 이유란 2.나.의 (1),(2)항을 아래 3항 부분으로 변경하는 외에는 제1심 판결의 기재와 같으므로,

행정소송법 제8조 제2항,

민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가하는 부분

(라) 소급과세금지의 예외 주장

피고들은, 소급과세금지 원칙의 이론적 근거는 실질적 법치국가 이념에 입각한 법적 안정성 내지는 당사자의 신뢰보호에 있고, 따라서 국민의 기득권을 침해하지 않고 당사자의 법적 안정 내지 신뢰보호에 위배되지 않는 일정한 경우에는 그 예외가 인정되는데, 위 각 부칙조항에 따른 과세가 소급입법에 의한 과세라고 하더라도 원고는 지방세법이 개정, 공포됨으로써 2006. 1. 1. 이후 발전분에 대하여는 지역개발세를 납부하여야 함을 잘 알고 있었으므로, 위 각 조례의 개정이 원고의 기득권을 침해하거나 원고의 신뢰이익을 침해할 여지가 없고, 조례는 상위법령의 변동상황에 대하여 수동적으로 대처할 수 밖에 없어 조례의 제정이 지방세법의 시행일보다 늦을 수 밖에 없게 되므로 지방자치제도의 핵심요소인 자치단체의 재정자립을 확보하기 위하여는 지방자치단체가 소급입법을 통하여 세수를 확보할 필요가 있다는 공익목적의 중대성을 고려할 때, 위 각 부칙조항에 대하여는 소급과세금지 원칙의 예외가 인정되어야 하고, 위 각 부칙조항이 소급입법이라는 이유로 무효가 되는 것은 아니라고 주장한다.

살피건대, 지방세법이 국회를 통과하여 공포가 되었다고 하더라도 이는 지방자치단체로 하여금 지방세를 부과·징수할 수 있는 범위와 기준을 제시하는 것이고 그 구체적인 부과·징수의 방법은 지방세법이 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 지방세의 세목·과세대상·과세표준·세율·부과징수 방법 등을 조례에 규정하여 이를 시행함으로써 비로소 지방세에 대한 과세권을 행사할 수 있게 되는 것이므로 지방세법의 개정, 공포만으로 원고에게 2006. 1. 1. 이후 발전분에 대하여 지역개발세를 납부하여야 한다는 신뢰가 발생하였다거나 그러한 내용의 소급입법이 원고의 기득권을 침해하지 않는다고 볼 수 없고, 지방자치단체의 재정확보가 중요하다고 하더라도 그러한 일반적 공익 사유만으로 소급과세금지 원칙의 예외가 허용된다고 할 수 없으므로, 소급과세금지 원칙의 예외로써 위 각 조례의 부칙조항이 무효가 아니라는 피고들의 주장은 이유 없다.

3. 변경하는 부분

(1) 원고의 주장

(가)

개정 지방세법 제257조 제1항 제5호는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율을 ‘발전량 1kwh당 0.5원’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 ‘발전량’의 개념에 관하여는 별도의 정의규정을 두고 있지 않고, 따라서 ‘발전량’의 개념은 관련 법령의 개념을 원용하여야만 한다.

(나) 한편 개정 지방세법이 지역개발세 과세대상에 원자력발전을 추가한 것은 원자력발전소가 설치된 지역 주민들의 경제적 손실 등을 보전하고 지방자치단체의 자주재원을 확보하기 위한 것인데, 이와 유사하게 발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진함으로써 전원(電源)개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률이 바로 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 ‘발전소주변지원법’이라 한다.)인데,

발전소주변지원법 제10조,

제13조의 2,

제14조는 발전소주변지역에 대한 지원금의 지급과 관련하여 발전량의 개념을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고,

그 시행령 제27조 제1항 [별표 2]는, 제1호 가목에서 기본지원사업의 연간 지원금의 산식{=전전년도 발전량(kwh) × 발전원별 지원금 단가(원/kwh) + 설비용량(MW) × 발전원별 설비용량 단가(만원/MW)}을 규정하고 있으며, 제1호 나목에서 “가목의 규정에 의한 발전량은

전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다.”고 규정하고 있어 발전량을 판매한 전력량으로 규정하고 있다.

(다) 또한

전기사업법 제19조 제1항은 발전사업자에게 전력거래량을 측정하기 위한 전력량계의 설치의무를 부과하고 있을 뿐 전력생산량의 측정을 위한 전력량계의 설치의무를 부과하지 않고 있어 판매한 전력량이 전력량계의 설치를 통해 객관적으로 측정이 가능한 전력량이고, 세금은 소득이 있는 곳에 부과하는 것이 원칙이므로 원자력발전소의 총발전량 중 내부사용 전력량에 대하여 지역개발세를 부과할 수는 없다.

(라) 따라서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 ‘발전량’은 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법의 각 규정에 따라 전력량계에 의하여 객관적으로 측정이 가능한 판매전력량이라고 해석하여야 할 것이므로 피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것은 위법하다.

(2) 판단

(가)

개정 지방세법(이하 ‘법’이라 한다.)은, 제253조에서 “지역개발세는 … … 원자력발전으로서 대통령령이 정하는 것을 과세대상으로 한다.”고,

제254조 제5호에서 “원자력을 이용하여 발전을 하는 자는 원자력발전에 대한 지역개발세의 납세의무자로 한다.”고,

제257조 제5호에서 “원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율은 발전량 1kwh당 0.5원으로 한다.”고 각 규정하고 있고,

그 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것) 제216조는 “

법 제253조에서 ‘대통령령이 정하는 것’이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다.”고 규정한 다음

그 제5호에서 원자력발전은 ‘원자력발전소에서 생산된 전력’을 말하는 것으로 규정하고 있다.

(나) 살피건대, ① 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유도 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 비록 지방세가 국세와는 다른 특수성을 갖고 있다고 하더라도 이러한 조세법규에 관한 엄격해석 원칙은 지방세법의 해석에 있어서도 마찬가지로 적용되어야 할 것인데, 위와 같은 조세법규의 엄격해석 원칙에 비추어 볼 때 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는

법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’은 ‘판매량’과는 구별되는 다른 개념인 점, ②

발전소주변지원법 시행령 제27조 제1항 [별표2] 제1호 나목에서 “가목의 규정에 의한 발전량은

전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다.”고 규정하고 있는 것은 위 [별표2] 제1호 가목에서 정한 연간 지원금을 정하는 산식의 한 변수로 사용된 ‘전전년도 발전량’의 개념을 ‘전전년도에 판매한 전력량’으로 제한하여 산식의 변수로 정의한 규정에 불과하여 위 규정을 발전량의 일반적 개념 정의로 보기 어렵고, 따라서 위 규정을 근거로 하여

지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’의 개념을 유추해석 하기는 어려운 점, ③ 전기사업법에서 전력생산량의 측정을 위한 전력량계의 설치를 의무로써 부과하지 않고 있다는 사정만으로 총발전량을 객관적으로 측정하지 못하는 것은 아닌 점, ④ 지역개발세는 소득 자체에 대한 과세라고 할 수 없어 반드시 소득개념에 연동하여 과세하여야 하는 것은 아닌 점, ⑤ 지방세법은 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무의 성립시기를 ‘원자력발전소에서 발전하는 때’로 규정하고 있어 원자력발전소에서 발전하는 때에 납세의무가 성립되는데, 발전량 개념을 판매발전량으로 이해하게 되면, 발전하는 때가 아니라 판매되는 때에 납세의무가 성립되게 되어 위 규정과 맞지 않게 되는 점 등에 비추어 볼 때,

지방세법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’ 개념을 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법에 따른 ‘판매발전량’으로 유추해석할 수는 없고, ‘생산된 발전량’으로 해석하는 것이 앞서 본

법 제253조,

제254조 제5호 및

그 시행령 제216조 제5호 각 규정의 법문에 충실한 해석이라고 할 것이다.

(다) 따라서 “피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것이 위법하다.”는 원고의 주장은 이를 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 제1심 판결은 정당하므로, 원고와 피고들의 항소는 모두 이유 없어 이를 기각한다.

[별지 생략]