원자력발전에 대한 지역개발세의 납세의무가 최초로 발생되는 시기는 지방세에 관한 기준법 도는 표준법으로서의 성격을 가지고 있는 지방세법의 시행일인 2006.1.1이 아니라 과세권자가 과세권을 행사할 수 있는 직접적인 근거가 되는 조례의 시행일이므로 경상북도는 2006. 3.16, 전라남도는 2006.4.24일이 되며, 조례부칙에서 2006.1.1부터 적용한다는 규정은 소급입법에 해당되어 효력이 없다. 그리고 원자력 발전량의 개념에 관해서는 원자력발전소에서 “생산된 전력량을 말하는 것이므로 전기사업법에서 규정하고 있는 ‘판매한 전력량”을 원용하여 유추해석할 수 없다.

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1 내지 14, 갑 제2호증의 1 내지 13, 갑 제3호증의 1 내지 14, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

가. 원고의 원자력발전량 및 그 전력판매량

원고는 경주시 양남면 나아리 소재 월성 원자력발전소 제1호기 내지 제4호기, 경북 울진군 북면 부구리 소재 울진 원자력발전소 제1호기 내지 제6호기, 전남 영광군 홍농읍 계마리 소재 영광 원자력발전소 제1호기 내지 제6호기 등을 이용하여 원자력발전사업을 영위하고 있는데, 원고가 2006. 1. 1.부터 그 해 6. 30.까지 사이에 위 각 발전소에서 생산한 월별 총발전량 및 그 중 원고가 판매한 월별 판매전력량은 별지 지역개발세 부과내역표(1)의 총발전량란 및 판매전력량란의 각 기재와 같다.

나. 지방세법의 개정

지방세법은 2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되었는데, 개정 지방세법은 원자력발전소가 설치된 지역주민들의 경제적 손실보전을 위한 재원마련을 위해 ①

지방세법 제29조 제1항 제12호 마목을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 원자력발전소에서 발전하는 때를 납세의무의 성립시기로 규정하였고, ②

지방세법 제253조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시켰으며, ③

제254조 제5호를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였고, ④

제255조 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지를 관할하는 도에서 부과하도록 하는 한편, ⑤

제257조 제1항 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하였다.

한편

개정 지방세법 제258조 제1항은 개정 전 구 지방세법과 마찬가지로 “지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다.”는 규정을 두고 있었다.

다. 각 도세조례의 개정 경과

⑴ 경상북도세조례(이하 ‘경북도세조례’라 한다.)의 개정 경과

㈎ 경상북도지사는 2006. 3. 16. 개정 지방세법의 시행에 발맞추어 경상북도의회의 의결을 거쳐 조례 제2909호로 개정된 경북도세조례를 공포하였는데, 개정 경북도세조례는 그 부칙 제1조의 규정에 따라 그 날부터 시행되었다.

개정 경북도세조례는 ① 구 경북도세조례 제71조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시키고, ② 제72조 제5호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지에서 부과하도록 하였으며, ③ 구 경북도세조례 제74조를 개정하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상 지역도 도내 전지역으로 하였고, ④ 제99조의 2를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였으며, ⑤ 제99조의 3을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하였다.

㈏ 그런데 경상북도지사는 2006. 5. 14. 개정 경북도세조례의 부칙에다가 “원자력발전에 대한 지역개발세의 과세는 개정 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다.”는 제4조 제1항(이하 ‘개정 경북도세조례 부칙조항’이라 한다.)을 신설하는 내용이 담긴 개정 조례 제2921호를 공포하였다.

⑵ 전라남도세조례(이하 ‘전남도세조례’라 한다.)의 개정 경과

전라남도지사 역시 개정 지방세법의 시행에 발맞추어 2006. 4. 24. 전라남도의회의 의결을 거쳐 조례 제3057호로 개정된 전남도세조례를 공포하였는데, 개정 전남도세조례는 그 부칙 제1조의 규정에 따라 그 날부터 시행되었다.

개정 전남도세조례는 ① 구 전남도세조례 제71조를 개정하여 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시키고, ② 제72조 제4호를 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세는 발전소의 소재지에서 부과하도록 하였으며, ③ 제81조의 2를 신설하여 원자력을 이용하여 발전을 하는 자를 지역개발세 납세의무자에 추가하였고, ④ 제81조의 3을 신설하여 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준 및 표준세율은 발전량 1㎾h당 0.5원으로 규정하는 한편, ⑤ 그 부칙 제2조 제1항에 “원자력발전에 대한 지역개발세의 부과는 개정 지방세법 시행 후 발전하는 분부터 적용한다.”는 규정(이하 ‘개정 전남도세조례 부칙조항’이라 한다.)을 신설하였다.

한편 개정 전남도세조례 제73조의 2는 2005. 3. 24. 전남도세조례가 조례 제3002호로 개정될 당시 처음 신설된 조항으로서 “지역개발세의 부과대상지역은 도내 전 지역으로 한다.”고 규정하고 있다.

라. 피고들의 원고에 대한 지역개발세 부과처분

⑴ 피고 경주시장은 2006. 3. 27. 관내에서 월성 원자력발전소를 운영하는 원고에게개정 경북도세조례가 그 달 16. 공포되었음을 이유로 그 조례 제73조의 규정에 따라 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터의 원자력 발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑵ 피고 울진군수는 2006. 3. 28. 관내에서 울진 원자력발전소를 운영하는 원고에게개정 경북도세조례가 그 달 16. 공포되었음을 이유로 그 조례 제73조의 규정에 따라 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터의 원자력 발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑶ 한편 피고 영광군수는 2006. 2. 2. 관내에서 영광 원자력발전소를 운영하는 원고에게 개정 지방세법의 시행에 따라 신설된 그 해 1. 1.부터의 원자력 총발전량에 대한 지역개발세를 신고·납부할 것을 통보하였다.

⑷ 이에 원고는 별지 지역개발세 부과내역표(1){이하 ‘부과내역표(1)’이라 한다.}의 납부일자란 기재 각 일자에 피고들에게

개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 경북도세조례 제73조와 개정 전남도세조례 제73조의 각 규정에 따라 원고 운영의 위 각 원자력 발전소의 월별 총발전량에 대하여 1㎾h당 0.5원의 비율로 산출한 부과내역표(1)의 납부세액란 기재 각 월별 금액 상당의 지역개발세를 신고·납부하였다(이하 원고의 위 신고행위에 의하여 의제되는 처분을 ‘이 사건 각 부과처분’이라 한다.).

2. 이 사건 각 부과처분의 적법 여부

피고들은 이 사건 각 부과처분이 관련 법령에 따른 것으로서 적법하다고 주장한다.

이에 대하여 원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 각 부과처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장하므로 이를 차례로 살펴본다.

가. 소급과세금지원칙 위반

⑴ 원고의 주장

㈎

개정 지방세법은 제253조 내지

제257조에서 지역개발세의 과세대상으로 원자력발전을 추가하면서

그 제258조 제1항에서 지역개발세의 부과지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정하도록 위임하였다. 따라서 개정 지방세법에서 원자력발전을 지역개발세의 과세대상으로 추가하였다고 하더라도 도조례에서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세요건인 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 지역을 규정하기 전까지는 원고는 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무가 없다.

㈏ 그런데 앞서 본 바와 같이 경상북도는 2006. 3. 16. 비로소 개정 경북도세조례를 공포·시행하면서 그 제74조에서 원자력발전에 대한 지역개발세 부과지역을 도내 전지역으로 규정하였다. 따라서 원고의

개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 경북도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 경북도세조례의 시행일인 2006. 3. 16. 비로소 발생하였다. 그럼에도 불구하고 경상북도는 개정 경북도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 경북도세조례 부칙조항은 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 경주시장 및 피고 울진군수가 위법한 개정 경북도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 경북도세조례 시행 전날인 그 해 3. 15.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

㈐ 한편 전라남도는 2006. 4. 24. 비로소 개정 전남도세조례를 공포·시행하면서 그 제71조에서 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 포함시켰는데, 그 조례 제73조의 2의 규정에 의하면 “지역개발세의 부과대상지역은 도내 전 지역으로 한다.”고 규정하고 있으므로, 결국 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2를 종합하면 원고의

개정 지방세법 제259조 제1항 및 개정 전남도세조례 제73조의 각 규정에 따른 지역개발세 납세의무는 개정 전남도세조례의 시행일인 2006. 4. 24. 비로소 발생하였다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 전라남도는 개정 전남도세조례 부칙조항을 두어 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 발전하는 분부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 과세할 수 있는 것으로 규정하고 있는데, 이러한 개정 전남도세조례 부칙조항 역시 개정 경북도세조례 부칙조항과 마찬가지로 소급과세금지원칙에 반하는 위법한 규정이라고 할 것이므로, 피고 영광군수가 위법한 개정 전남도세조례 부칙조항에 근거하여 원고에 대하여 개정 지방세법 시행일인 그 해 1. 1.부터 개정 전남도세조례 시행 전날인 그 해 4. 23.까지의 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과한 이 사건 각 부과처분은 위법하다.

⑵ 판단

㈎ 국세와 다른 지방세의 특성

헌법에서는 지방자치에 관한 규정을 하나의 장(章)으로 설정하여 지방자치단체에 자치권을 부여하고 있고, 이러한 자치권의 하나로서 재정자주권이 보장되고 있으며, 그 당연한 귀결로 지방자치단체에게 과세권이 부여되는 것인데, 여기에 지방세의 존재의의가 있게 된다. 그런데

헌법 제117조에서는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 지방세의 과세에 대하여 완전히 지방자치단체의 재량에 맡기는 것은 각 지방자치단체간에 지방세의 과세대상 및 그 세액 등에 현저한 차이가 나타나고 경제질서에 혼란을 가져올 위험이 있을 뿐만 아니라 국세와의 관계에서도 과세 경합 등의 문제가 발생할 소지가 있기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 과세권을 보장하는 한편으로 국세와 지방세, 지방자치단체 상호간의 적당한 조정을 위함은 물론 헌법이 규정하는 조세법률주의 원칙과의 조화를 달성하기 위해 지방세에 관한 기본법 또는 표준법으로서 제정된 것이 바로 지방세법이다.

그렇기 때문에 국세는 국회의 의결을 거쳐 공포가 되어 시행되면 그 규정된 내용에 따라 당연히 국민에게 곧바로 납세의무를 부여하는 것이지만, 지방세는 그에 관한 기준법 또는 표준법인 지방세법이 국회를 통과하여 공포가 되었다고 하더라도 이는 지방자치단체로 하여금 지방세를 부과·징수할 수 있는 범위와 기준을 제시하는 것이고 그 구체적인 부과·징수의 방법은 지방세법이 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 지방세의 세목·과세대상·과세표준·세율·부과징수 방법 등을 그 조례에 규정하여 이를 시행함으로써 비로소 지방세에 대한 과세권을 행사할 수 있게 된다는 점에서 국세와 다른 특성을 갖고 있다.

㈏ 소급과세금지의 원칙

한편 소급과세금지의 원칙은 조세법령의 제정 또는 개정이나 과세관청의 법령에 대한 해석 또는 처리지침 등의 변경이 있은 경우 그 효력발생 전에 종결한 과세요건사실에 대하여 당해 법령 등을 적용할 수 없다는 것이다.

㈐ 원고의 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무의 발생 시기

앞서 인정한 바와 같이

개정 지방세법 제258조 제1항은 “지역개발세를 부과할 지역과 부과징수에 관하여 필요한 사항은 도조례가 정하는 바에 의한다.”고 규정하고 있기 때문에 도조례에 의하여 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 지역을 정하는 것은 원자력발전에 대한 지역개발세 부과요건이 된다고 할 것인데, 원자력발전에 대한 지역개발세의 부과대상지역은 개정 경북도세조례 제74조와 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2의 각 규정에 의하여 경북 및 전남 도내로 비로소 정하여 진 것이므로, 결국 앞서 본 지방세의 특성에 비추어 볼 때 원고의 원자력발전에 대한 지역개발세 납세의무는 개정 경북도세조례의 시행일인 2006. 3. 16.과 개정 전남도세조례의 시행일인 그 해 4. 24.에 이르러서야 비로소 발생하였다고 할 것이다.

따라서 2006. 1. 1.부터 원자력발전에 대한 지역개발세를 부과할 수 있도록 규정한 개정 경북도세조례 및 전남도세조례의 각 부칙조항은 개정 경북도세조례 제74조와 개정 전남도세조례 제71조 및 제73조의 2의 각 규정을 그 효력발생 전에 종결한 과세요건사실에 대하여 적용하게 한 것으로서 앞서 본 소급과세금지의 원칙에 반하여 그 효력이 없으므로, 이 사건 각 부과처분 중 개정 지방세법 시행일인 2006. 1. 1.부터 개정 경북도세조례 시행 전날인 2006. 3. 15.까지의 원자력발전량에 관한 피고 경주시장과 피고 울진군수의 각 지역개발세부과부분 및 개정 지방세법 시행일인 2006. 1. 1.부터 개정 전남도세조례 시행 전날인 2006. 4. 23.까지의 원자력발전량에 관한 피고 영광군수의 지역개발세부과부분은 무효인 개정 경북도세조례 및 전남도세조례의 각 부칙조항에 근거한 처분으로서 위법하다.

나. 원자력발전에 관한 지역개발세의 과세표준

⑴ 원고의 주장

㈎

개정 지방세법 제257조 제1항 제5호는 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율을 ‘발전량 1kwh당 0.5원’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 ‘발전량’의 개념에 관하여는 별도의 정의규정을 두고 있지 않다. 따라서 ‘발전량’의 개념은 관련 법령의 개념을 원용하여야만 한다.

㈏ 한편 개정 지방세법이 지역개발세 과세대상에 원자력발전을 추가한 것은 원자력발전소가 설치된 지역 주민들의 경제적 손실 등을 보전하고 지방자치단체의 자주재원을 확보하기 위한 것인데, 이와 유사하게 발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진함으로써 전원(電源)개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률이 바로 발전소주변지역 지원에 관한 법률(이하 ‘발전소주변지원법’이라 한다.)이다.

그런데

발전소주변지원법 제10조,

제13조의 2,

제14조는 발전소주변지역에 대한 지원금의 지급과 관련하여 발전량의 개념을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고,

그 시행령 제27조 제1항 [별표 2]는, 제1호 가목에서 기본지원사업의 연간 지원금의 산식{=전전년도 발전량(kwh) × 발전원별 지원금 단가(원/kwh) + 설비용량(MW) × 발전원별 설비용량 단가(만원/MW)}을 규정하고 있으며, 제1호 나목에서 “가목의 규정에 의한 발전량은

전기사업법 제35조의 규정에 의한 한국전력거래소에 판매한 전력량을 말한다.”고 규정하고 있는데, 이러한 한국전력거래소에 판매한 전력량은 전기사업법에 따른 전력량계의 설치를 통해 객관적으로 측정이 가능하다.

㈐ 따라서 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는 ‘발전량’은 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법의 각 규정에 따라 전력량계에 의하여 객관적으로 측정이 가능한 판매전력량이라고 해석하여야 할 것이다. 그러므로 피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것은 위법하다.

⑵ 판단

㈎

개정 지방세법(이하 ‘법’이라 한다.)은, 제253조에서 “지역개발세는 … … 원자력발전으로서 대통령령이 정하는 것을 과세대상으로 한다.”고,

제254조 제5호에서 “원자력을 이용하여 발전을 하는 자는 원자력발전에 대한 지역개발세의 납세의무자로 한다.”고,

제257조 제5호에서 “원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준과 세율은 발전량 1kwh당 0.5원으로 한다.”고 각 규정하고 있고,

그 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19259호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것) 제216조는 “

법 제253조에서 ‘대통령령이 정하는 것’이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다.”고 규정한 다음

그 제5호에서 원자력발전은 ‘원자력발전소에서 생산된 전력’을 말하는 것으로 규정하고 있다.

㈏ 그런데 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유도 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다. 비록 지방세가 국세와는 다른 특수성을 갖고 있다고 하더라도 이러한 조세법규에 관한 엄격해석 원칙은 지방세법의 해석에 있어서도 마찬가지로 적용되어야 할 것이다.

위와 같은 조세법규의 엄격해석 원칙에 비추어 볼 때 원자력발전에 대한 지역개발세의 과세표준이 되는

법 제257조 제1항 제5호의 ‘발전량’을 원고의 주장과 같이 발전소주변지원법과 그 시행령 및 전기사업법에 따른 ‘판매발전량’으로 유추해석할 수는 없는 것이고, ‘생산된 발전량’으로 해석하는 것이 앞서 본

법 제253조,

제254조 제5호 및

그 시행령 제216조 제5호 각 규정의 법문에 충실한 해석이라고 할 것이다. 따라서 “피고들이 이 사건 각 부과처분을 함에 있어 판매전력량이 아닌 총발전량을 기준으로 원고의 원자력발전에 관한 지역개발세액을 산출한 것이 위법하다.”는 원고의 주장은 이를 받아들일 수 없다.

다. 소결

그러므로 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(2)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분 전체와 피고들이 별지 지역개발세 부과내역표(3)의 납부일자란 기재 각 일자에 원고에 대하여 한 그 납부세액란 기재 각 금액 상당의 지역개발세 부과처분 중 그 정당세액란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 개정 경북도세조례 제74조와 전남도세조례 제71조, 제73조의 2의 각 규정이 시행되기 이전의 발전량에 대하여 부과된 지역개발세로서 소급과세금지의 원칙에 반하여 무효인 개정 경북도세조례와 전남도세조례의 각 부칙조항에 근거한 것이어서 위법하므로, 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고의 피고들에 대한 이 사건 각 청구는 위 인정범위 내에서 이유가 있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유가 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]